张玉香：现阶段我国农产品质量安全管理的多维视角与实践走向
农产品质量安全状况关系人民群众身体健康，关系社会和谐稳定，关系我国在国际上的形象。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出，要提高农产品质量安全水平。今年下半年国务院把农产品质量安全作为一个重点，开展了声势浩大的产品质量与食品安全专项整治行动。这就要求我们必须从多个视角深刻领会这一精神，必须从多个层面准确把握农产品质量安全管理的实践走向，必须采取多种措施加强农产品质量安全监管能力建设。
一、农产品质量安全管理要注重四种视角
在新形势下，我们应立足于全面建设小康社会与和谐社会全局，着眼于全面贯彻落实科学发展观和正确的政绩观，从社会、科学、经济、法律等不同角度，对农产品质量安全管理进行全面、深入和系统的思考。
从社会的角度看，农产品质量安全是社会进步和现代农业相互推动的过程。农产品质量安全是人类文明的必然选择，是社会进步的客观需要，也是现代农业产业发展的基本目标，更是整个社会和谐稳定的基础。一是现代农业产业升级，农产品质量安全越来越受到关注。二是现代社会消费需求升级，农产品质量安全越来越引起全社会的普遍重视。三是进入信息时代后，农产品质量安全信息的透明度大幅度提高。
从科学的角度看，农产品质量安全是知识和技术辩证发展的过程。农产品质量安全是一个相对的概念，它与农业及其相关技术和知识的发展密切相关。一是现代科学知识的广泛普及，农产品质量安全知识作为现代科学知识发展的产物已成为人们知识体系中的重要内容。二是现代生产技术的发展，为农产品质量安全提供了技术支撑。科学技术越发展，对农产品质量安全的支撑作用就越强。三是现代检验检测技术的发展，为农产品质量安全提供了快速、准确、高效的技术手段与全面、系统、严谨的科学依据。四是现代农业投入品在改进农产品数量、质量和安全水平的同时，也加大了农产品质量安全管理的难度。
从经济的角度看，农产品质量安全是市场与政府“两只手”共同作用的过程。在社会主义市场经济条件下，农产品质量安全既有“公共物品”的性质，也属于市场的范畴，越是商品量大的农产品，质量安全越是重要。在市场经济条件下，必须发挥市场机制作用，促进农产品发展和质量提高。但与此同时，仅靠市场本身难以有效解决农产品质量安全问题。一是信息不对称导致农产品质量安全存在市场失灵。在农产品市场上，由于质量安全信息是商品的内在属性，一般消费者难以识别优劣，所以“优质不优价”的现象较为普遍，从而导致农产品质量安全的市场动力不足。从经济学意义上，市场对于数量的均衡更具效力，而对于质量的均衡能力相对较弱。这也是为什么能够发挥市场机制作用较好解决数量问题，但却不能自动地从根本上解决质量安全问题的原因。二是外部性因素也是农产品质量安全市场失灵的重要原因。农业生产的负外部效应包括农田、水源和空气的污染等等，农产品质量安全信息也具有明显的外部性，这些问题不可能运用市场自身调节的作用解决。因此，一方面，要不断健全市场机制，推动统一、竞争、规范、有序的现代市场体系的形成；另一方面，要加强政府调控与管理，政府不仅应当而且能够在农产品质量安全中发挥主导作用，通过强化各项监管措施，推动农产品质量安全水平提升。
从法制的角度看，农产品质量安全是强制责任与自觉行为相互影响的过程。农产品质量安全历来是法律规范的重点内容。世界多数发达国家，均适时建立并不断完善关于农产品质量安全的专门或相关法律。2006年出台的《中华人民共和国农产品质量安全法》，正是我国农产品质量安全发展步入法制化轨道的重要标志。一是使农产品质量安全成为各级政府的重要责任。二是明确了相关农产品市场主体的责任义务。三是法律规范的根本目的关键在于要切实转变成生产经营者的自觉行动。农产品质量安全水平的提高，归根到底要靠生产经营者的劳动创造出来，也就是说“安全的食用农产品最终是生产出来的，不是检测出来的”。因此，只有将法律规定转变成广大农业生产经营者的法律意识和自觉行动，才能从根本上保障农产品质量安全。
二、农产品质量安全管理要注重四种实践走向
“十五”以来，我国以“无公害食品行动计划”为主线，以推进农业标准化生产为基础，以强化农产品产前、产中、产后全程监管为重点，全面推进了我国农产品质量安全工作，使农产品质量安全状况整体改善，安全水平大幅度提高。
一是强化农产品产地安全管理。2006年10月，制定了《农产品产地安全管理办法》，建立健全了产地监测与评价机制，设置了国家和省级监测点，监控农产品产地安全变化动态。近年来，不断加强产地安全管理工作，加大无公害农产品、绿色食品和有机食品产地环境认定力度；启动了禁止生产区划分试点，对工矿企业周边地区、城市郊区蔬菜基地实行重点监控；坚持推广资源节约型技术与废弃物资源化、能源化相结合，狠抓农业农村节能减排工作。
二是强化生产过程监管。加强农产品生产档案记录制度建设，要求农产品生产企业和农民专业合作经济组织如实记载使用农业投入品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期，动物疫病、植物病虫草害的发生和防治情况，收获、屠宰或者捕捞的日期等等。采取多种措施，积极推进生产档案记录制度，加快标准化生产综合示范区建设，2006年启动了国家级农业标准化示范县（场）建设项目，带动生产者加强生产档案记录；贯彻落实《农民专业合作社法》，在发展农民专业合作社过程中，指导农民专业合作经济组织建立生产档案记录制度；开展标准化生产技术培训，引导农民科学、合理地使用农业投入品。
三是强化包装标识管理。着眼于农产品全程可追溯，加强农产品包装标识制度建设。制定了《农产品包装和标识管理办法》，从农产品包装、农产品标识、监督检查等方面对农产品生产经营行为、包装标识管理进行了规范。目前，又出台了《全面推进“农产品标识计划”的实施意见》，力争用5年左右的时间，实现全国的农产品标识覆盖率达到70%以上，省会城市重点批发市场的农产品标识覆盖率达到90%以上。产品有了包装标识，就等于有了“身份证”，质量安全追溯就有了依据。
四是强化市场准入管理。加强农产品质量安全市场准入制度建设，对农产品批发市场和销售企业从检验检测机构设立、进货查验、检测与报告、不合格产品处理和监督等方面进行了规定。2004年农业部开始在北京、上海等大中城市开展了农产品质量安全市场准入试点工作，探索市场准入管理的模式。大连、西安、郑州等城市已经健全制度，全面实施市场准入。
五是强化检测监督。加强农产品质量安全监测制度建设，从监测方案制定、抽样与检测、数据分析评价和监督管理等方面进行规范，以保证监测的客观公正，科学有效。自2001年国家例行监测工作开展以来，共检测蔬菜样品8.3万个，畜产品4万个，水产品1500多个，获得有效数据110万个。目前，有30个省（市、区）均已开展了省级例行监测工作，并逐步向基层延伸，有效推进了各地农产品质量安全监测制度的建立。
六是强化信息披露管理。加强农产品质量安全信息披露制度建设，2007年4月出台了《农产品质量安全信息发布制度》，从发布原则、内容、方式和程序等方面对及时客观发布信息进行了规范。
以上六大措施及相关制度，贯穿了“从农田到市场”的全程监管的科学理念，为我国农产品质量安全筑造了坚强保障。但是，当前农产品质量安全管理仍面临两大根本矛盾：一是农产品质量安全与我国传统农业生产方式之间的矛盾难以改变；二是农产品质量安全与广大人民群众不断增长的消费需求的矛盾长期存在。农产品质量安全工作将是一项具有长期性、复杂性和艰巨性的历史任务。因此，在新时期下全面推进农产品质量安全工作，必须准确把握其实践走向,在创新上下功夫。
一要把握农产品质量安全理念的走向。充分认识农产品质量安全工作的阶段性特征，把农产品质量安全问题与我国国情、世界农业发展的趋势紧密结合起来。要尽快在风险评估的基础上，提出一套科学的标准体系，将农产品质量安全目标确定在一个合理的、消费者可以信赖的水平上。
二要把握农产品质量安全管理模式和方式的走向。从国外发展历程看，农产品质量安全管理经历了从“产品管理———过程管理———源头管理———责任追溯”的发展过程。事实上，不同的发展阶段侧重的管理重点是不同的。当前，首先要根据我国的特点，将重点放在源头管理上，并逐步建立起质量安全责任与产品追溯机制。要转变农产品质量安全管理方式方法，坚持堵疏结合，上下联动，全程监管，源头治理，大力推进农业标准化，全面深入地加强农产品质量安全监管。
三要把握农产品质量安全管理体系建设的走向。从总体框架上看，确保我国农产品质量安全，要以实施《农产品质量安全法》为根本，逐步建立服务、管理、监督、处罚、应急为一体的监管工作格局。也就是，要以落实制度为基础，抓好全程管理；要以强化主体为目标，抓好综合服务；要以消除隐患为重点，抓好监督监测；要以综合执法为手段，抓好案件查处；要以妥善应对为关键，抓好应急处置。
四要把握农产品质量安全管理手段和监管机制的走向。应着重在“四个结合”上狠下功夫。一是在加强监管与推动自律相结合上狠下功夫。二是在强化农业部门职责与加强部门间协作相结合上狠下功夫。三是在加强部门职能和落实地方政府责任相结合上狠下功夫。四是推动在政府主导和农产品质量安全管理社会化相结合上狠下功夫。要积极引导农民、消费者、媒体和社会各界参与农产品质量安全管理，强化社会参与和监督。
三、农产品质量安全管理要注重六种能力建设
当前和今后一个时期加强农产品质量安全管理，必须以科学发展观为统领，始终坚持质量安全与数量安全并重、产业安全与消费安全并重、传统优势与现代优势并重、政府监管与市场机制并重的理念。当前尤为紧迫的是深入贯彻《农产品质量安全法》，着力加强六种能力建设。
首先，要加强全程监管能力建设。强化农资监管，加强对农业投入品的监督管理和监督抽查，严厉打击非法经营和添加有害化学物质的违法行为，坚决查处生产销售假劣农资案件，整顿和规范农资市场秩序。强化生产过程监管，开展产地环境安全评价，建立生产档案和记录，规范农业投入品使用。积极推动产地准出监管，启动建立乡镇农产品质量安全监督员制度，推动生产企业和组织建立产品质量自检制度。强化市场准入监管，推行农产品包装和标识管理，严格产品认证和标志管理，以及转基因食品、液态奶等产品标识管理，监督指导企业建立健全进货检查验收制度，农产品批发市场建立质量安全检验检测和报告制度，推进生产企业、农民专业合作组织与批发市场开展产销对接活动。
其次，要加强法规法制能力建设。完善《农产品质量安全法》相关的配套法规制度，对已经出台的制度要抓紧组织实施，抓紧组织调研制定地理标志农产品保护、农产品质量安全速测认定管理、农产品质量安全信息发布、农业投入品监督抽查和结果公布、农产品质量安全事故报告处理、农产品质量安全责任追究、国家农产品质量安全风险评估专家委员会管理等办法和制度。
第三，要加强行政执法能力建设。强化农产品质量安全行政执法与管理能力，整合资源，健全队伍，增强依法行政能力。强化行政执法能力，重点加强基层质量安全监管员、批发市场质量监督员、县级以上农业行政部门执法员等执法队伍建设，充实力量，完善手段，规范行为，提高执法检查和案件办理能力。强化检验检测能力，建立健全各级农产品质量安全检验检测机构，依法承担检验检测任务。强化技术服务能力，组织农业科技推广人员深入农村，广泛开展农产品质量安全培训和指导服务工作。
第四，要推进优质安全绿色产业发展能力建设。加快无公害农产品、绿色食品和有机农产品的发展，加强认证后的管理，维护认证农产品的公信力和信誉度，不断提高认证产品市场占有率；分步实施部分农产品无公害强制性认证试点工作；强化农产品营销促销服务，采取举办交易会、农业网上展厅等多种形式，扩大优质安全品牌农产品销售市场，加快发展农民专业合作社，将分散农户纳入农产品质量安全全程监管范畴。
第五，要加强基础支撑科技保障能力建设。健全标准体系，加快完善优势农产品、出口农产品和特色农产品质量安全标准体系建设。提升检验检测体系，构建由部、省、县三级组成，布局合理、专业齐全、运行高效的农产品质量安全检验检测体系。提升农产品认证体系，推进认证队伍建设，规范认证行为,强化监督检查，确保认证实效。
第六，要加强预警应急能力建设。强化预警应急组织机制和预警应急体系建设，提高重大突发事件处置能力。建立健全预警监测体系，建立畅通高效的信息报送发布渠道，建立健全应急处置联动机制，确保能够快速反应和有效应对农产品质量安全突发公共事件。要加强正面宣传引导，对虚假报道和不实信息要主动应对，及时引导主流媒体，保持正确的舆论导向。
(作者：张玉香 农业部总经济师、市场与经济信息司司长)
