为全面了解草原家庭承包制落实情况，研究提出进一步推进和落实草原家庭承包的政策措施，农业部畜牧业司和草原监理中心今年组织四个调研组赴内蒙古、黑龙江、新疆、宁夏、甘肃、四川、云南和湖南等省区对草原家庭承包工作进行了专题调研，同时委托西藏和青海两省区自行组织开展了草原家庭承包专题调研。调研组以听取汇报、实地考察、召开座谈会和入户走访等方式，深入10个省区的20个县市、62个村进行调研，并回收入户调查问卷200份。调研范围涵盖了北方、中部和南方省份，既有草原牧区也有农区和半农半牧区，调查资料既有典型性也有普遍性，基本能够反映全国草原家庭承包总体情况。

　　草原家庭承包的基本情况

　　草原家庭承包是对草原地区畜牧业经营体制和草原保护建设利用方式进行改革和探索的结果，是农村土地承包的重要组成部分，伴随着农村耕地承包开始。从牲畜作价归户到承包经营草原，从联户承包到家庭承包，草原承包工作循序渐进、逐步深化。《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》和新修订的《草原法》明确了草原家庭承包的法律地位。科学发展观的提出，全社会对草原生态环境的关注形成了草原承包的有利氛围。特别是自本世纪初开始实施的退牧还草等草原保护建设重大工程明确规定落实草原家庭承包是项目实施的前提，有力推动了草原家庭承包制的落实和完善。各地相继出台了一些与推进草原家庭承包相关的法规或规范性文件，对依法确认草原使用权、草原承包期限、承包的技术要求以及草原承包经营权的合理流转等问题都作了相应规定，草原承包开始步入规范化、制度化的轨道。

　　根据各地上报的数据，截至2006年底，全国累计承包草原约35亿亩，占全国60亿亩草原的58%。本次调查的10个省区草原面积为47.83亿亩，已承包草原面积为33.63亿亩，其中承包到户25.28亿亩，以其他方式承包8.34亿亩。

　　从各地统计数据看，草原承包落实得还比较好，但根据各个调研组的实地考察分析和200个牧户的问卷调查，我们感到各地草原承包不尽规范、差异很大，与农村土地承包相比存在较大的差距。在重点调查的200个牧户当中，户均承包草原1700多亩，其中仅120户有承包合同，123户有草原使用权证，55户有草原经营权证，黑龙江、云南、湖南、新疆等4省区实行有偿承包，草原承包期也从10年到50年不等。综合各调研组的情况，北方牧区草原家庭承包落实较好，中部和南方草地承包落实较差；牧区县草原家庭承包工作相对较好，农区和半农半牧区县草原家庭承包工作较差；即使在承包落实较好的地区也普遍存在承包不规范等问题。

　　草原家庭承包的成效和存在的主要问题

　　实行草原家庭承包经营，依法赋予广大农牧民长期稳定的草原使用权和草原家庭承包经营权，对于合理利用草原资源、加快草原地区经济发展、增进民族团结和社会和谐都具有极大的促进作用，调动了农牧民保护建设草原的积极性，增加了农牧民收入，促进了草原资源可持续利用，增进了草原地区社会和谐。

　　青海省1978-1988年的10年间，全省草原建设群众自筹资金占投资总额的18.6%，而推进草原承包后的1989-2006年的18年间，群众自筹资金占草原建设总投入的比重增加到47.2%。宁夏推行草原承包近4年期间，农牧民人均收入中来自畜牧业的收入由586元增加到867元，增长了31%。

　　草原承包到户以后，农牧民自发保护建设草原的意识增强，积极开展打井、人工草地、围栏草场、牲畜棚圈等基础设施建设，大力推行舍饲半舍饲圈养、季节性放牧等科学的生产方式，有效促进了草原资源的可持续利用和牧区经济的可持续发展。草原家庭承包的落实推进了人、草、畜三配套工程建设，逐步实现了人有固定住房，畜有过冬棚圈，牧民结束了几千年来逐水草而居的游牧生活，实现了牧民生活方式的重大变革，推动了社会主义和谐社会建设。

　　草原家庭承包工作虽然取得了一定成绩，但也存在许多亟待解决的问题。一些地方还没有实行草原家庭承包经营，已经实行草原家庭承包经营的地方还存在权属不清、承包不规范、流转不规范等许多问题，损害了农牧民承包经营草原的合法权益，不利于草原的可持续利用和经济社会全面协调可持续发展。

　　一是草原家庭承包落实不到位　从调查的情况看，中部和南方省区基本没有落实草原承包，北方牧区省份存在夏牧场未承包、机动草原面积过大、以村为单位承包等问题。本次调查的10个省区落实到户的承包面积仅占草原面积的52%

　　二是草原家庭承包管理较为薄弱　主要是管理主体混乱，承包合同管理不规范，草原监督管理力度不够。依据相关法律法规，草原承包管理主体应为草原行政主管部门。但目前草原发包方有村集体经济组织、乡政府、县草原部门等，多头管理、责任不明，存在任意发包、非牧户承包等问题。草原承包合同没有统一的格式和固定的内容，承包合同、牧户承包情况图表、原始文字记录等承包档案资料不齐，一些地方用草原使用权证代替承包合同，甚至没有承包合同或不签承包合同。在调查中没有见到一份草原流转合同。各地未经发包方同意私下流转、不经法定程序进行流转等现象大量存在，造成承包草原主体随意性大，承包关系不稳定，甚至出现随意改变草原用途的现象。

　　三是草原基础设施建设滞后　长期以来，草原投入不足，基础设施建设滞后，影响了草原家庭承包进程。我国牧区经济发展滞后，农牧民经济收入偏低，没有能力进行草原围栏、人畜饮水、牲畜棚圈等基础设施建设，客观上影响了农牧民承包草原的积极性。南方草地大多分布在海拔1000米以上的中高山地带，缺乏牧道、公路、水电等基础设施，一般农户无力自行开发。在没有项目带动和政策支持的前提下，农户承包草地、开发利用草地的热情不是很高，积极性难以调动。

　　进一步推进和完善草原家庭承包的建议

　　为了全面贯彻落实科学发展观，建设生态文明，进一步调动广大农牧民保护、建设和合理利用草原的积极性，加强草原生态建设，加快草原畜牧业发展，提出以下政策建议。

　　第一，制定推进和完善草原家庭承包的政策措施　充分发挥政府的主导作用，积极开展草原家庭承包的调查研究，制定相应的政策措施，加快推进步伐，保障农牧民的合法权益，做到承包的草原面积清楚、权益明确、责任落实。

　　第二，科学界定草原属性　要依照有关法律法规，从保护草原生态环境，维护国家生态安全出发，针对草原的功能和特点，科学界定草原属性，依法确认草原土地类型及草原分布范围，从根本上解决抢牧、乱牧、混牧及毁草种树等问题。

　　第三，加强草原家庭承包监督管理　建立和健全草原家庭承包管理制度，规范草原家庭承包管理主体、统一技术操作规范、承包合同文本、流转合同文本以及文档管理等工作。

　　第四，加大草原保护建设投入力度　加大对草原地区的投入力度，加快草原围栏建设，改善草原生产条件，重点解决饲草料基地不足、人畜饮水困难、牲畜棚圈短缺、牧民定居点生活条件差等问题，为草原家庭承包奠定良好基础。

　　第五，加快建立草原生态补偿机制　抓住党的十七大提出建设生态文明的契机，加快对建立草原生态补偿机制的试点研究和规划编制工作，确立草原生态补偿的范围、标准、方式和补偿期限等，同时也应当把南方草地纳入草原生态补偿的范围。通过实施草原生态补偿政策，引导草原家庭承包户合理开发和利用草原资源，有效遏制草原退化状况，逐步达到改善草原生态环境的目的。（作者系农业部草原监理中心主任）