为了解“失土农民”的生活情况及土地征用中存在的问题，为各级领导和有关部门提供决策依据，浙江省农调队对桐乡市、义乌市、诸暨市等24个市、县的455户1998年以来土地被征用的农户进行了抽样调查。调查结果显示，土地被征用后，多数农民当前生活未受大的影响，但部分“失土农民”生活仍有后顾之忧，土地征用各环节也存在一些值得关注的问题。
一、征用土地规模呈攀升态势，“征而不用”造成土地资源浪费
被调查的455个农户1998年底共有自留地86亩，承包集体耕地1237亩，集体园地168亩。1998年以来被征用土地共933亩，占土地总面积的62.6%，户均达到2.05亩。从年份看，1999年被征用土地236亩，2000年159亩，2001年362亩，2002年上半年176亩。被征用的土地中，工业园区和经济开发区建设用地最多，占被征用土地的50.2%；用于铁路、公路、机场等道路交通建设征地占18.6%；房地产开发征地占12.7%。同时，受利益的趋使，加之土地征用审批制度缺乏约束力，掌握土地征用审批权的部门和个人表现出极强的“经济人”特点，以招商引资为由，乱批征地指标，变相圈地，“征而不用”现象突出，造成土地资源浪费。据455户失土农户调查资料汇总显示，“征而未用”的土地共有190亩，占被征用土地总数的20.4%。
二、征地后遗留问题较多，部分“失土农民”生活有后顾之忧
由于在征地工作中政府有关部门的工作没有协调统一，具体的征地承诺前后变化多，造成征地后遗留问题较多。一是“失土农民”的就业和养老问题没有得到很好解决。据调查，土地被征用后政府有关部门为455户农户共办理了327人的“农转非”，安排了20个就业岗位，110人参加了养老保险，144人参加了医疗保险，分别仅占调查总人口数的18.5%、1.1%、6.2%和8.1%，另外有293人因为土地被征用而导致待业，占总人口数的16.6%。一些年龄偏大，文化程度不高，缺乏非农劳动技能的纯农户，打工没人要，经营无门路，办厂没本钱，就业问题突出。二是“失土农民”的身份变更滞后。“农转非”人员只是“城头变换大王旗”，在子女入托入学、房屋产权证等方面不能享受城镇居民的待遇。有的地方“农转非”学生要交借读费；有的地方每人上交了3000元“农转非”费用后，还是没能落实城镇居民户口。三是一些地方被征土地的农业税没有及时核减。四是有些新建农居点仓促上马，规划不合理，公共设施不健全，环境污染问题严重。
据调查，有80%的农户认为土地被征用后对当前家庭生活水平没有太大影响，但有16.2%农户认为生活水平明显下降，还有3.6%的农户认为土地被征用后生活已经发生严重困难。认为土地被征后对当前生活没有太大影响的农户，多半在城郊结合部，其本身的收入绝大部分来源于非农产业；认为生活水平有明显下降的农户多数是原有家庭收入主要来自土地经营的纯农户。
三、土地征用补偿标准相对偏低，且差异悬殊
（一）多数农民认为土地征用补偿标准偏低。据这次专题调查统计，1998年以来各类征地平均付给村里的土地补偿费为12162元/亩，平均安置补助费2377元/人，失土农户平均获得的土地补偿费为7958元/亩、安置补助费2078元/人、青苗补偿费平均498元/亩，目前农户家庭已经得到的所有征地费总额（包括附着物及设施补偿费）为人均8828元。调查中有75.2%的失土农户认为征地补偿标准偏低甚至严重过低，只有23.9%的农户认为适中，有0.9%的农户认为征地补偿标准高。
与政府向社会高价出售土地相比，征地补偿费更是九牛一毛。如政府拍卖上虞市百官镇梁家山村地块时价格上升到100多万元/亩，总额达1.5亿元，而农户的征地补偿安置费只有25000元/亩。鄞州区近几年被征用土地拍卖价一般每亩都在15万元以上，而农民的补偿标准每亩仅有3.6—4万元。萧山区河庄镇征地补偿安置费只有3.55万元/亩，而公开拍卖价格已经高达20万元/亩以上；一位个体户用18万元征买了0.36亩地转手卖给别人就是50万元，而农民的0.36亩口粮田征用补偿费用只有12780元。
（二）村级留用使本已偏低的土地补偿费进一步下降。调查显示，征地补偿安置费中，34.6%费用村级留用，有一半以上的农户对实际得到的征地补偿费用表示不满意甚至非常不满意。
（三）压低补偿标准。在征地实际操作中，不少地方政府为加快区域经济建设和社会发展的步伐，片面强调“投资环境”，不惜采用牺牲农民利益的办法降低本来就已经偏低的征地补偿标准，在基数和倍数上做文章，就低不就高，甚至在算产值时人为调节粮经比例压低补偿标准，不按统计部门的法定数据计算产值。有些单位以土地是国家所有为借口，对农民集体所有的未利用地不作补偿，或多报少补等手段截留补偿安置费。
（四）土地征用补偿标准相差悬殊。补偿标准由于征地用途、各地耕地年均产值、计算倍数等不同而相差悬殊。如永嘉县瓯北镇浦西村的工业园区土地补偿标准高达80000元/亩，而金东区孝顺镇胡塘村的工业园区土地补偿标准仅有7500元/亩。
四、征地的补偿安置费分配混乱，村级留用管理不规范
在实际操作中，对于征地的安置补助费，缺乏一个分配到农户的具体细则，造成各村对征地补偿安置费的分配比较混乱。有的全额到户，有的部分留村，留村的比例又各有不同。在发放的时间上有的一次性发放，有的分若干年发放。在分配对象上有的按人头发放，有的一半按人口一半按被征用土地面积分配，有的征到谁家的土地，安置费归谁所有，没征到的一分不给。即使按常住人口分配，也要涉及到有田无户口、有户口无田、无田也无户口、有自留地的迁出人口、农嫁女等等问题。
同时，村级集体留用的土地补偿款在具体的使用上还欠规范。有些村还没有建立规范的村务公开、财务公开制度，缺乏严格的监督管理机制，具体使用时更欠透明，有些村干部用征地补偿费支付村里的日常行政开支，甚至用来发放村干部的工资，个别村委会甚至拿征地补偿金找借口到北京等外地去旅游。
五、征地前后工作缺乏透明度，剥夺了农民的土地发展权
调查中许多农户反映，地方政府、有关部门或村委会征用土地工作透明度不够，没有充分体现“公开、公平、公正”。某些乡镇、有关部门或村委会在征用农村集体土地前宣传力度不够，很少有征地公告，基本没有真正向农民征求意见，造成一般农户对征地工作不清楚，包括目标规划、工作程序、征地用途等等；在征地进程中，极少有向有关村民发放《土地法》等法律法规，造成农民对现行的征地政策不明确，特别是在补偿标准的确定时，不公开测算耕地征用前三年的平均年产值计算方法，在没有村民代表参加下决定补偿安置费的倍数，事后也没有同村民讨论协商；在征地工作完成后，一些村分户补偿安置费没有上墙公示，有关部门没有公开不同村的征地补偿情况，有些建设用地私下转让。
六、解决土地征用问题至关重要
（一）按照“三个代表”的要求，从维护农民合法权益的高度对待征地问题，为“失土农民”建立基本生活保障机制。
目前的土地征用并非市场行为，农民的失土多属被动失土，为社会的经济发展作出了一定贡献。由于土地是当前我国农民的基本生活保障，土地被征用到一定程度的“失土农民”，应从失土之日起立即将其转为城镇居民，纳入城镇的社会保障体系，享受城镇居民的最低生活保障。所需资金按政府拿一点、集体补一点、农民出一点的原则解决。
当前，农民不能享受土地征用和使用的巨大价差是极不公平的。建议从政府的土地出让金中拿出一定比例，用于农民养老、医疗保障体系的建立。凡一次性为“失土农民”缴足基本生活保障费用的，集体先拿出土地补偿费的50%，个人按应缴总额的10%从征地安置费中抵交但不能超过劳动力安置费，其余部分由政府的土地出让金开支，再不足部分由财政托底。鉴于各级政府目前的财力，一揽子解决所有“失土农民”的养老保险、失业保险、医疗保险比较困难，可首先按“人地对应”的原则主要解决18周岁以上“失土农民”的养老保险问题。征地时未满18周岁的或在校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，作为城镇新生劳动力同等对待。
（二）广开就业渠道，加大对“失土农民”的扶持安置力度，为“失土农民”创造良好的就业环境。
政府应从土地出让金中划出一定比例的资金用于对“失土农民”的就业培训，为“失土农民”再就业创造条件提供机会，多渠道、多方式解决劳动年龄内“失土农民”的就业问题。“失土农民”应享受与城市下岗工人同等的政策倾斜，在申请个体工商经营、家庭手工业时，工商、城建、税务等部门应该简化手续，在一定年限内享受城镇下岗工人的税费优惠待遇。
（三）与时俱进，进一步细化修改征用土地相关办法
1、完善可操作性土地征用程序。区分公共公益性和经营性农地转用，严格界定土地征用的主体、客体、对象、条件、方式、适用范围、具体步骤，约束公共权力，规范政府行为。对经营性农地转用，建立土地发展权转让制度，保障农民集体性参与分享农地转用过程中的土地增殖收益。尤其要进一步严格审批征用地手续，坚决杜绝征而不用、少征多用、征而滥用、未征先用、不征也用等现象的发生。
2、适度提高和规范征地补偿标准。根据455户“失土农民”的调查统计，征地前耕地年产出约为1359元，园地年产出约为1692元，而据浙江省农调队的测算，全省耕地近三年的年均产值在1800元/亩左右。因此，养老、医疗的县级城关镇和农民人均纯收入在全省平均水平以上县（市）征用土地，计算征地补偿安置标准时耕地年产值不低于1800元/亩，省辖市所在地郊区征用土地不低于2500元/亩，城区征用土地不低于3000元/亩。此外，计算征地补偿安置标准也可与当地的人均GDP水平挂钩确定。对于条件相似的土地，应积极推行“区片综合价”，根据不同地段划定区片，统一制定同一区片内的征地综合补偿安置标准。
3、建立和完善财政管理体制。严格管理和合理使用农地转用过程中的土地增值收益，特别是对征地补偿安置费的使用途径、支付时间、发放对象和方式要有一个详细的规定，便于基层操作，杜绝瓜分征地补偿安置费现象。
4、加强对征用地的监督。成立由土管、监察、统计等省级有关部门共同组成的联合督查组，以检查各市县的征用土地面积为工作重点，加强征地后的监督检查工作力度，扩大土地执法的宣传，加强对征用土地工作各环节的社会监督，彻底查清土地征用中的有关问题。
