郭晓鸣廖祖君张耀文
贫困山区发展壮大农村集体经济,对于构建脱贫攻坚长效机制,促进乡村全面振兴具有十分重要的现实意义。但是,相较于其他地区,贫困山区农村集体经济普遍薄弱,发展集体经济面临的制约更多、难度更大,具体而言,面临着六个方面的一般性困境:一是土地分户经营导致集体稳定收入来源缺失。二是区位发展条件受限导致资源价值转化不畅。三是利益关联疏离导致集体内生发展动能不足。四是村域之间界限分明导致发展空间拓展困难。五是多重政策统筹不足导致支持政策绩效不高。六是改革进程相对滞后导致制度建设不健全。如果上述问题不能有效加以破解,贫困山区集体经济发展必然难以突破重重困境,大面积“空壳村”的状况很难得以有效扭转。从已有的实践来看,四川省宜宾市珙县在集体经济发展中的成功探索值得总结和推广。
实践探索:珙县寻找集体经济发展新路
珙县位于乌蒙山扶贫开发片区,是四川省贫困山区县的典型代表。2016年,在全县243个行政村中,“空壳村”达168个,占比高达69.14%。面对集体经济发展的客观现实和严峻挑战,珙县积极探索农村集体经济发展新路,到2018年,全县集体经济收入从不足百万猛增至千万以上,并且全面消除集体经济空白村,实现全县集体经济从无到有,由少到多的历史性突破。同时,珙县采取的一系列政策举措和机制创新还有力地破解了贫困山区集体经济发展面临的共同性困境。
以多种模式拓展为方向开辟收入来源。珙县坚持以多维拓展集体经济发展模式为方向,为集体经济寻求到新的收入来源渠道。具体而言,除少数物业租赁等常规性发展模式之外,珙县探索形成了以下四种创新模式:一是量化入股模式。集体经济组织将产业扶持资金等财政资金或财政项目、村集体单独或联合投资建成的生产道路、农田水利设施等基础设施折资,入股到新型经营主体,集体经济组织按股分红。二是服务创收模式。集体经济组织可为政府提供农业技术推广、环境保洁等社会化服务,也可为新型经营主体提供劳务用工、土地流转和协调管理等配套性服务,还可为农民提供产前农资供给、产中技术指导、产后加工销售等生产性服务。三是金融推动模式。整合涉农财政资金600万元设立村级集体经济发展基金,作为办理农商银行开发的“金猪贷”的风险补偿金基金,农村集体既可提取贷款额1%的担保费用作为其收入,集体经济组织还可获得生猪养殖利润的1%-10%的收益。四是产业带动型。由集体经济组织发展小型农产品加工、光伏发电、花卉苗木等产业,并进行自主运营,或由集体经济组织负责前端的土地平整、设施建设及种苗栽培等,引进大户负责后期的运营管理,集体按股份分红或固定金额形成收益。
以资源外引内聚为关键释放发展潜能。珙县通过用好财政、金融和社会资金“三种钱”,达到以政府资源撬动金融资源、以金融资源撬动社会资源的“双轮驱动”,激活乡村发展动能。一是发挥财政资金的引导作用。对到农村投资的企业进行财政奖补。利用市财政设立的党建发展基金,扶持村集体参股或兴办的从事农牧业生产、农产品加工、乡村旅游的企业、合作社等。二是撬动金融资本投入。推进政银担合作项目,与中国邮储银行联合开展“好农贷”业务,到2018年10月,“好农贷”累计担保额达523万元。三是促进社会资本投入。开展财政资产投资收益扶贫,促进社会资本流入。引进温氏集团、华西能源、亨博利牧业等多家重点龙头企业。四是促进内外部资源对接。构建“龙头企业+村集体+贫困农户/普通农户”等经营模式,以股权为纽带,串联新型经营主体、集体、农民等不同主体,将政府、市场主体、金融机构的外部资源和土地、劳动力、生态等农村内部资源捆绑在一起,从而产生资源组合的裂变效应,激活沉睡的资源资产。
以跨村联营合作为手段扩大发展空间。珙县打破村域行政界限,探索多村抱团、异地发展等发展模式。一是推动集体经济联营合作。由各村级集体经济组织等额出资作为股本金,成立乡镇一级集体经济组织。如底洞镇28个村(社区)各出资2万元组建镇级集体经济股份合作社,开展食品生产与销售、广告位招租等村级集体因投入水平和能力限制而无法从事的经营活动。二是推动集体经济异地发展。按照“小的依托大的、差的依托好的”的思路,探索集体异地发展模式,以“强村带弱村”为手段消除集体经济空白村。如巡场镇三合村引进宜宾雅邦农林科技发展有限公司打造蔬菜种植基地,联合王家镇福胜村、底洞镇德利村等8个村整合资金50万元入股基地,各村集体按照“保底+按股分红”的方式获取收益。
以扶持政策创新为重点强化发展支撑。珙县创新政策支持体系,为集体经济发展提供全方位、系统化的政策支持。一是设置专项扶持政策。探索设立了村级集体经济发展两项基金。二是增强扶持政策协同性。将农村脱贫攻坚、基础设施完善和集体经济发展紧密结合起来,量化财政产业扶贫资金,集体可按股份从扶贫产业的收益中提取一定比例,探索财政投入的基础设施建设项目建成后统一交由集体经济组织持有,并折资作为其与产业发展主体合作的股本金。三是构建综合性政策体系。出台专门意见,明确了扶持集体经济发展的财政、土地、税费、金融共4大类,涉及财政补贴、建设用地指标保障、土地整治、税收优惠减免、贷款贴息等12小项,涵盖了集体经济发展政策需求的各方面,克服了政策支持的“木桶效应”。
以配套制度建设为保障确保良性发展。珙县推进农村集体资产股份合作制改革,同步健全集体经济组织管理制度,从而做到集体经济发展与深化改革、制度建设相互协同与支撑。一是推进农村集体资产股份合作制改革。2017年,先期选择底洞镇小河村、仁义乡桂香村、珙泉镇永安村等3个具有典型性的村开展集体资产股份合作制改革试点,并将改革逐步扩散到全县范围。二是健全集体经济组织管理制度。在清产核资过程中,同步完善农村集体“三资”管理,实行“一核查一登记一备案”制度。建立集体“三资”信息化监管平台,确保村级集体经济组织管理运行科学化、规范化。
重要启示:珙县样本的创新价值
根据珙县的实践探索,其集体经济创新样本的内涵可概括为:以乡村组织再造为引领,以乡村产业升级为支撑,以多元政策叠加为突破口,以内部资源激活与外部要素集聚为关键点,实现贫困山区集体经济发展由小到大和由弱到强的突破性转变。珙县样本的探索实践成功回答了长期困扰着的“贫困山区是否有必要发展集体经济”“是否能够发展集体经济”“如何加快发展集体经济”等三大重要问题。珙县样本证明了不仅在经营性资产存量大、基础条件优越的发达地区、城郊地区具备集体经济发展的潜力,而且在整体经济社会发展水平滞后、区位条件较差、发展基础薄弱的贫困山区只要主动改革创新,选择适宜的发展路径,集体经济发展同样可以大有可为,其经验启示值得其他地区尤其是同类型地区参考借鉴。
重构组织是贫困山区发展集体经济的重要基础。以往的集体经济发展能人带动模式往往会存在着能人资源稀缺、能人参与集体经济发展激励不足、内部人控制等三大缺陷。珙县的实践表明,通过有效的制度设计,发挥基层干部的率先垂范作用,可以有效地突破传统的能人带动模式,为集体经济发展注入强劲动能。
聚合要素是贫困山区集体经济发展的关键突破。贫困山区发展集体经济要走开放性的道路,必须注重外部要素的吸纳聚集,并使其与本地资源相融合,从而克服因发展要素短缺而无法实现对类型多样、总量富足但布局分散的资源进行有效整合的困境,实现各类资源资产的资本化和效率化,彻底激活发展潜能。
拓展路径是贫困山区发展集体经济的必然选择。贫困山区往往不具备发展物业经济和物流经济的条件。而贫困山区农村集体经济要实现突破性发展,必须选择一条能够发挥比较优势和具有区域特色的发展道路,通过多元模式拓展形成集体经营性收入的持续性来源渠道,要重点聚焦成长空间大、最具竞争力的优势特色产业。
提供服务是贫困山区发展集体经济的重要方面。当前,贫困山区乡村正发生着产业整体升级、产业业态多元化、经营主体多元化三大转折性变化,从而导致集体经济组织提供服务的需求得以增长,其在统筹安排、协调动员等方面的先天组织优势不断凸显,为多元经营主体提供服务可以成为贫困山区发展集体经济的重要方面。同时,集体经济组织还可以承接政府购买的公益性服务和为农户提供生产性服务。
打破村界是贫困山区发展集体经济的重要路径。发展农村集体经济并不意味着一定要以原有的村级集体经济组织为单元进行生产经营活动,为了充分整合资源和优势互补,在健全内部治理机制和利益分配制度基础上,打破行政区域实施跨村联合和异地发展,往往能为农村集体经济带来更为广阔的发展空间。
创新政策是贫困山区发展集体经济的有效保障。贫困山区农村集体经济的发展必须在继续加大政策支持力度的基础上,构建多元政策资源的有效整合机制和系统性的政策支持体系。
推广应用:珙县样本的政策借鉴
汲取珙县的创新做法和有益经验,促进我国山区实现集体经济的更快发展,建议在更大范围内实施以下五个方面的政策措施。
创新组织管理模式。一是构建有效激励机制,通过“保底底薪+绩效奖励”的薪酬结构、股权激励等方式,对集体经济组织管理人员予以奖励。二是发挥乡村能人的带动作用。促进新乡贤、农民工、大学生、退伍军人等各类乡村精英人员回归家乡,构建乡村精英与集体经济组织的合作机制。三是完善集体经济组织内部管理制度。加大农村集体产权制度改革推进力度和覆盖面,保障农民对集体事务的参与权利,构建集体经济组织内部清晰的产权结构、健全的治理结构。
引聚外部发展要素。一是发挥财政资金的投资引导作用。鉴于贫困山区投资的高成本、高风险特征,应当通过更大力度的财政奖补、税收优惠等激励举措引导社会资本流入。二是撬动金融资本投入。搭建好投融资平台,采取贷款贴息、贷款担保等方式引导金融资本投入。落实好农村承包土地经营权抵押融资改革,撬动金融资本投入。三是引导社会资本流入。适度放宽社会资本的准入门槛,允许社会资本在符合规划、不损害农民利益、不破坏生态的条件下进入农业农村。引导农村集体发挥好投资洽谈、矛盾协调、配套物业等服务功能,优化投资环境。
拓展多元增收渠道。一是盘活农村资源。构建乡村产业与集体经济发展的紧密衔接机制,明确集体经济组织在产业发展中的角色定位,在特色产业发展中创造形成集体经营性收入来源。二是用好财政惠农政策。鼓励集体将财政扶持资金入股新型经营主体,股份量化财政对农村基础设施建设的投入并作为集体与产业发展主体合作的股本金,形成集体的分红收入。三是发展服务创收。允许集体经济组织承接政府购买服务,赋予集体经济组织直接承接基础设施建设的资格。鼓励集体经济组织发展生产性服务业,为农民和新型经营主体提供农资供应、技术指导、加工仓储、营销流通等服务。有条件的地区,可探索将集体经济组织打造成为综合性服务供给商,提供集矛盾协调、劳务用工、物业管理等于一体的系统性配套服务。
探索跨区联合发展。一是探索集体经济多村联营制。鼓励多个村集体经济组织通过等额出资的方式联合成立多村合作的集体经济组织,以农村股份合作社联合社或土地股份合作社联合社的组织形式促进对多村资源的整合。二是鼓励发展异地经济。鼓励受生态保护限制、村内资源匮乏或发展空间较小的村通过向外购置商贸店铺、入股其他村集体或企业等异地置业、异地联建方式,克服产业发展空间限制。
优化完善政策支持。一是设置集体经济发展专项支持政策。设置支持集体经济发展的专项基金,作为集体经济发展的启动资金或贷款贴息、融资担保资金。二是加强政策整合协同力度。将发展集体经济与发展产业、脱贫攻坚、农村基础设施和公共服务、生态建设、少数民族优惠、革命老区发展等各类支持政策有机衔接起来,探索在完成专项政策目标的同时同步促进集体经济发展的路径和办法。三是强化综合性政策支持。在继续加大和优化财政支持的同时,还要更有针对性地提供土地、税费、金融等方面的支持政策。当前,重点要加大土地政策支持力度,允许将实施土地整理、村庄整治节余的建设用地指标,优先给予集体经济组织使用。