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    广东省阳江市阳东区农村土地承包仲裁委员会正在进行土地承包纠纷仲裁。

    本报记者付伟郑可欢

    2018年是农村土地承包经营权确权的收官之年，各地的土地确权工作都已进入扫尾阶段。2011年，广东省先行开展农村承包地确权登记颁证工作试点，2014年进一步扩大试点范围，2016年列为全国整省推进试点，全面铺开确权工作。

    原有涉地纠纷如何解决、外嫁女的权益如何保障、代耕农能否拥有村民资格……随着土地确权工作的深入开展，一个个悬而未决的历史遗留问题浮出水面，成为了确权工作中难啃的“硬骨头”。

    广东确权攻坚的数年历程表明，只要功夫深，“硬骨头”也可以逐一分解。以“确实权、颁铁证”为目标，广东始终坚持顶层设计与基层探索相结合，突出问题导向，尊重农民首创，鼓励基层先行先试，探索积累了不少可复制、可推广的经验。

    土地纠纷仲裁化解矛盾在基层

    在广东省阳江市阳东区，土地纠纷仲裁调解制度不仅避免了土地确权工作的增量矛盾，更化解了土地权属纠纷的不少“陈年老账”。

    据阳东区农业局相关负责人介绍，在阳东部分村庄，土地自第一轮承包后就没有进行实质性调整，然而30多年来人口变化却不小，各类土地纠纷伴随确权工作的展开显现出来。最显著的矛盾就是，不少农民上世纪90年代把承包土地流转给别人养鱼，公粮和税费由养殖户承担。如今交了多年公粮和税费的养殖户认为承包经营权应该属于自己，但遭到了土地承包者的反对。除此之外，同一集体农户土地互换产生的纠纷如何确认权属、承包期内村集体违法收回承包地是否应该纠正——这一连串问题像繁复的线头摆在基层工作人员的面前。

    为了稳妥解决确权工作中遇到的土地纠纷，2013年5月，阳东区探索组建了由区农村土地承包仲裁委员会、镇农村土地纠纷调解委员会和村土地承包纠纷调解小组组成的三级土地纠纷仲裁调解体系。整套机制坚持分类施策、层层递进的原则，纠纷涉及3户以内且政策依据明晰的，由村调解处理；调解不成的，由镇处理；凡涉及3户以上或涉及村组集体的，由镇调解处理；调解不成的，由区仲裁委仲裁。

    “无论是调解，还是仲裁，从立案、取证、现场勘查、举证等，每一环节都有严格的操作规程。”阳东区农业局相关负责人表示。

    相比信访和诉讼渠道，农村土地承包经营纠纷仲裁调解体系效率高、成本低，很快得到了农户们的肯定。如今在阳东，遇到土地纠纷农民们首先想到的就是找仲裁调解机构主张权利。

    有了土地纠纷仲裁调解制度为依托，阳东区土地确权中的各类矛盾就有了“说理”的地方。调解机构通过“摆事实”、“讲道理”，向村民厘清土地权属关系，把矛盾化解在基层，把隐患消除在萌芽。

    对症下药治理“疑难杂症”

    各地经济发展速度和历史条件因素不同，村民对确权诉求的侧重点也不一。一剂猛方“包治百病”的疗法在确权工作中显然行不通。在广东省江门市，对症下药，分步击破的做法，让部分特殊群体的土地确权问题得到妥善化解。

    江门是著名侨乡，出国务工人员多、外嫁女多、外来代耕农多。这部分特殊人群的土地需求与原有村民的矛盾，成为了确权工作中的“疑难杂症”。

    在江门市新会区睦洲镇莲子塘村，外嫁村民叶女士在此次确权工作中分到了0.4亩的承包地，这让她十分高兴。在确权工作展开之前，新会区部分农村地区以村规民约的形式，规定已经出嫁的农村妇女，即使户口留在原籍，在村中仍然不再享受村里的土地权益。

    与莲子塘村其他103名“外嫁女”一样，叶女士出嫁以后户口并未迁移出村，因此不能在丈夫的村里享受土地权益，按照自己本村的村规民约，她也无法分得土地。在确权工作展开之际，睦州镇的一千多名“外嫁女”纷纷提出分地的诉求。

    为此，江门市农业局与新会区经过多次调研，最终在2015年出台了《新会区农村土地承包经营权确权登记颁证中农村集体经济组织成员权益保障实施意见》（下称《意见》）。

    《意见》指出，“出嫁女”及其子女户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，就属于农村集体经济组织的自然成员，无需表决，在政策层面上保障“出嫁女”的土地承包权益。

    刚开始，许多村民不赞成“出嫁女”享受土地承包权的权益。为保证政策顺利执行，睦州镇确定了“三步走”的工作方针。首先是明确“出嫁女”的身份认定，承认她们是村集体经济成员，依法享有其合法权益，将“出嫁女”的权益保障问题作为工作的基本底线和原则；其次是加强宣传教育，为村民进行专项普法教育；最后是敢于动真碰硬，坚决纠正个别村组的不依法行为。

    在《意见》的指引下，新会区近万名“出嫁女”和本村村民一样，享有对集体土地的承包经营权、参加集体生产、参与集体收益分配、土地征用补偿等权利。

    值得一提的是，除了“出嫁女”，“入赘男”等特殊群体的合法权益，也在《意见》中得到了充分的确认和保障。

    “两预两委托

    ”激发确权主动性

    农村土地确权，并不是为了确权而确权，而是为了盘活农村土地，推进土地的有序流转和经营，培育新型农业经营主体，摆脱“70后不愿种田，80后不会种田，90后不提种田”的尴尬局面。对于农民来说，拿在手里的“红本本”日后能带来多大的收益，是他们最关心的话题。

    在江门的许多地方，“两预两委托”这种先走一步的确权模式，让农民提前感受到了土地集约化带来的巨大收益。“两预两委托”是指拟确权承包地的“预整合、预流转”以及确权承包地“委托农村集体统筹经营、委托第三方招商引资”。

    新会区睦洲镇南安村是江门市最早采用这种模式的地方之一。利用确权工作的契机，南安村设计了一份确权分田的说明和表格，按照“自种作物、自行流转土地和委托村委会流转”三种意向，逐家逐户收集统计，由村民自愿选择，村委会派人逐家逐户收集意见、统计汇总，并由村民对调查结果进行确认、签名公示。

    在充分听取全村群众意愿的情况下，南安村对全村土地进行了“预整合”：首先结合地貌、地势特征，将全村承包地整体重新规划，分成若干个功能区，譬如地势较低凹的地块规划为水稻种植区，作为村民“口粮田”，确地到户，由农户自耕，靠近公路的平坦地带发展休闲农业等现代农业，地势较高的地块种植柑橘、葡萄等经济作物；其次对不满足功能区要求的村民自耕地块进行地块置换，如村民自耕“口粮田”不在水稻种植区，则拿集体统筹水稻种植区的地块与之置换。除“口粮田”确地到户之外，其他承包地全部以份额的形式确权到户，委托农村集体（村委会）统筹经营，收益全部按份额分给农户，村集体按照集体表决相关方案收取少量“服务”费用。

    村委会借助连片经营和更加稳定的承包期限（15年）这两个优势，公开询价，借助第三方与相关法人签订流转意向，进行“预流转”。确权后，村集体委托第三方招商引资流转集体统筹经营用地，公开招标发包、连片开发经营。

    “两预两委托”的确权模式，不但解决了土地丢荒和土地碎片化的问题，也加速了土地确权后的连片经营和增值。目前，南安村的土地流转价格从确权开始前的每亩900元/年，增加到现在的每亩1500元/年，且根据流转协议，每5年还将递增20%。加上由集体直接经营的承包地收入，每年南安村集体统筹经营这部分收益达200多万元。

    据了解，基层探索的这种“两预两委托”的确权增效增收模式，经总结后迅速在江门全市推广，目前，江门市约有30%的承包地和接近50%的农村经济组织都采用这种确权模式，极大调动了农民参与确权的积极性。