建立健全农地经营权抵押配套制度

    赵海

    党的十八届三中全会提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2015年8月，国务院下发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，明确可以在试点地区开展以农村承包土地的经营权抵押贷款。这对完善农村承包土地权能、破解农民缺乏有效抵押物难题、提高农民贷款可得性具有积极的作用。通过对湖北武汉、宁夏平罗等试点地区的调查，笔者认为，在推进农地抵押试点过程中，应区分两类主体，建立健全相关配套机制。

    在抵押贷款的主体上，一类是普通农户以自家承包土地的经营权进行抵押，另一类是家庭农场、合作社、农业企业等新型农业经营主体以流转土地的经营权进行抵押。对于前者，由于土地经营权属于自有，因此，可以以二轮承包期内的剩余期限的经营权进行抵押。我国大部分地区都是在1998年进行的二轮承包，承包期为30年，二轮承包期限为2028年，土地经营权剩余期限有十多年。金融部门出于防范和降低风险的考量，可以对剩余期限再打一个折扣。如平罗县的金融机构一般将剩余期限折半进行处理，农户土地经营权抵押贷款额=土地资产价格×面积×二轮承包剩余期限×1/2。而对于家庭农场、合作社、农业企业等新型主体，其土地经营权都是流转而来的，尽管土地流转合同期限较长，最少为3~5年，很多都是截止到二轮承包期末，但新型经营主体支付流转费一般都是一年一付。因此，可以认为，只有在新型主体支付了流转费以后，经营权才真正实现了让渡。由于流转费一年一付，那么新型主体实际上只占有了当年的土地经营权，因此，新型主体以流转土地的经营权进行抵押贷款，期限只能是1年，且要经过转出农户的同意，额度也只能以1年的经营权进行计算，金融机构为降低经营风险，可以再打一个折扣，新型主体可以在第二年归还贷款和支付完流转费后再次申请贷款，如此循环往复。新型主体土地经营权抵押贷款额=土地资产价格×面积×折扣。

    在调研中还发现，由于农地经营权抵押贷款刚刚起步，相关配套制度还不健全，严重影响了交易双方的积极性和试点工作开展，亟需在以下四个方面完善相关制度安排。

    一是土地资产评估机制。开展土地资产评估是农地经营权抵押的重要前置条件，也是一项基础工作。当前各地普遍缺乏土地资产评估的专门机构，以及抵押资产评估的相关办法，金融部门一般采用以土地流转市场价格简单计算抵押资产价格的办法，而不考虑种植品种、土地设施投入等因素，因而使得资产价格存在一定的失真，不利于真正发现市场价格。建议可以依托地方建立的农村产权交易平台，如土地流转服务机构，构建土地经营权评估的专业化服务机制，当然也可以依托专业评估公司开展抵押土地资产评估工作，各地可结合实际制定涵盖土地流转价格、种植品种、设施投入、地力条件等综合指标的科学评估办法。

    二是土地资产处置机制。抵押资产能否有效处置是关系农地经营权抵押贷款可持续发展的关键，也就是说，一旦抵押贷款出现问题，土地经营权必须有顺畅的处置渠道，以分散金融机构的经营风险。要构建农地经营权抵押处置机制，重点在于健全和完善县乡村三级土地流转体系，完善相关功能作用，能够将待处置的农地经营权引入到土地流转体系中再次流转变现，使该体系成为连接农户和金融机构间的枢纽。应该重申的是，抵押资产为一定期限的农地经营权，并不涉及农户的承包权，农户承包期不能进行抵押，因此也不会存在农民永久失地的风险。

    三是风险补偿机制。总的来看，农地经营权抵押贷款是新生事物，处于起步阶段。由于农业属于弱质产业且风险较高，而且农地抵押资金规模小、交易成本高，在当前资产评估、处置机制尚未完全建立的情况下，如果风险完全由金融机构和农户来承担，双方积极性都不高，导致这项工作很难开展。为顺利推进这项工作，可以在试点初期由政府和金融机构共同出资建立风险补偿基金，一旦出现金融风险，可以从基金中按一定的比例对金融机构进行风险补偿，以此来降低金融机构的风险。待试点进行到一定阶段，相关的抵押资产处置机制比较顺畅的时候，风险补偿制度可以适时退出，将农地经营权抵押完全交由市场来决定。需要注意的是，金融风险应主要由市场来承担，政府的风险补偿基金承担的比例不宜过高，更不能完全由政府兜底，否则的话有可能出现金融机构放松前置审查甚至信贷双方合谋骗贷等道德风险。笔者建议，在试点初期，风险补偿基金承担的比例可在60%左右，并逐步降低，以增强交易双方的风险意识和交易的可持续性。

    四是农村信用体系。从当前试点情况来看，在开展农地经营权抵押的业务中，决定金融机构是否贷款给农户，本质上并不是取决于农户抵押给金融机构的土地经营权，而是金融机构综合考量农户的历史信誉、产业前景、偿还能力等因素而决定的。换言之，当前开展的农地经营权抵押，本质上仍然属于一种信用贷款，只不过是通过将农地经营权进行抵押进一步对农户进行增信的过程。出现这种状况，主要是因为农地经营权抵押刚刚起步，相关配套制度建设还非常滞后，农地经营权还难以独立承担起抵押品的角色。将农户信用状况、产业发展状况与农地经营权结合起来进行考察，在农地经营权抵押试点初期具有一定的合理性。这就要求各地要加快推进农村信用体系建设，为农户建立信用档案和信用评级，同时还可以进行信用家庭农场、信用农民专业合作社、信用农业企业的评级工作，实现农村信用体系全覆盖，为各类主体开展农地经营权抵押提供信用支撑。

    此外，对于农地经营权抵押试点工作，各地还要加强人才队伍建设和组织体系建设，特别是注重发挥各级农地流转服务体系的功能作用，将农地经营权评估、抵押资产处置、贷款意向登记、初审等工作交由农地流转服务体系来承担。政府要加强对农村金融机构开展农地经营权抵押工作的政策支持，在税费、考评、存款准备金等方面实行差异化政策，激发金融机构参与农地经营权抵押工作的积极性。

    （作者单位：农业部农村经济研究中心）