前言

　　社会学家达仁道夫认为，社会冲突是一种政府之外的、有明显抵触的社会力量之间的争夺、竞争、争执和紧张状态。当前我国正处于社会转型时期，社会进一步分化，社会利益主体和利益来源更加多元化，利益关系愈发复杂化，利益矛盾渐趋明显化，形成了极其复杂的利益新格局和社会矛盾新体系，由不同个体、群体和阶层间的利益博弈、权利维护引发的抗争与冲突尤为凸显，社会冲突集中爆发。对社会冲突的控制与管理已经成为我国公共治理和社会管理领域的重要课题。由于历史和社会的原因，政府是我国社会冲突管理的最主要的主体。在社会冲突管理过程中，政府是非当事方，它在冲突双方之间扮演着第三方干预角色，承担着为冲突双方搭建交流平台、促成和解以及达成妥协，最终化解冲突和恢复社会秩序的责任。

　　但是，现实中政府角色和责任远非如此简单，政府非但不是社会冲突管理中公正公平、权威至上的中间人和裁决者，往往是冲突一方或双方“讹诈”的对象，是被各方专门挑来捏的软柿子。研究者发现当政府作为第三方对冲突各方进行调解时，为化解直接冲突双方的矛盾作出补偿，以平息事态、结束争端。所谓“谋利型上访”亦如此，农民为民事纠纷而上访，政府为了平息上访而给上访者好处，上访者得了好处以后便不断上访或威胁上访，以此要挟政府谋取利益。亦有研究发现，在各类“闹大”现象中冲突方通过把事情闹大来给政府施压，使自己的事情得到解决，解决的方式多是从政府那里得到好处。在各地“校车事件”中，政府兜底的数额一波比一波高，既没先例，也没规范，令人唏嘘不已乃至叹惋，为的是使地方政府尽快走出风口浪尖。在年初发生的河南“义昌大桥坍塌”事件中，地方政府为了转移舆论焦点，尽早摆平受害者、平息事件，甚至放出“越早签协议就有越多奖励”的话，更是使政府兜底变得赤裸裸。有学者把这类政府为了换取人们对于社会秩序的接受而公开或含蓄地提供某些好处的现象概括为“兜底”，而政府则沦为“‘兜底’的调解者”。

　　根据笔者调查，在农村社会冲突管理中，基层政府的兜底现象更为稀松平常，甚至成为了农村社会冲突管理的一般现象。另外，笔者发现，政府在兜底之前必然有个农民“闹大”的过程。也就是说，基层政府不会自觉自动地、心甘情愿地为农村冲突中的任何一方兜底，必须要让政府感知有必要兜底时，政府才会兜底。“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，把事情闹大是让政府感知要兜底解决问题的最好方式。农民动不动就把事情闹大，基层政府不得不做出兜底。所以，农民闹大与政府兜底是一对孪生兄弟，是农村社会冲突管理中农民与政府关系的双重建构。农民闹大是前提，政府兜底是结果，它们各自依循不同的逻辑，共同形塑了农村社会冲突管理的独特现象。

　　那么，在政府管理农村社会冲突、从中斡旋调解时，冲突的一方或双方为什么要把事情闹大？政府作为冲突的非当事人、无直接关系的第三方，为什么要为冲突兜底？这些都是本文试图初步解答的问题。本文首先对政府兜底进行界定，然后对政府兜底的前提农民闹大的逻辑展开分析，紧接着探索政府兜底的内在逻辑、机制和根源，最后对农民闹大和政府兜底的政治社会后果展开剖析，并进行初步的讨论和提升。

　　一、“政府兜底”的案例

　　在详细阐述政府兜底管理之前，在此先列举在江西安义县农村调查的几个政府兜底案例。通过这些案例的呈现，可以管窥农村社会冲突管理中“政府兜底”的一般现象和逻辑。

　　案例1 2010年，石镇古村村民刘某被机动三轮车撞死，县交警大队去现场处理事故，刘某的亲属根本不理会县交警大队。刘某亲属采取闹访策略，将刘某的尸体抬到出事路段，后来又抬到县委大院并在大院里摆灵堂。最后在县政法委的协调下，刘某的亲属获赔30万元：肇事者赔偿28万元，肇事者所在的津镇政府赔偿1万元，刘某所在的石镇赔偿1万元。

　　案例2 2011年5月，新镇两个人被石鼻镇的王某开摩托车撞成一死一伤。死伤者家属要求赔偿20万元，但是王某根本拿不出这么多钱。死伤者家属便到石镇政府挟尸闹访，致使镇政府办公秩序瘫痪。县领导出面调解亦无济于事。最后惊动了市政府，一位副市长下来调解。最终这位副市长拍板决定，石镇赔偿5万元，新镇赔偿5万元，肇事的万某借钱赔偿10万元。

　　案例3 2010年，杨希恒的妻子在安义县人民医院做子宫切除手术时被划破尿管，杨希恒要求医院赔偿，承担后续治疗费用并支付精神损失费，医患双方在赔偿金上产生分歧。杨希恒及其亲属多次到县市政府上访未果。后来，杨希恒召集30多人在县政府门口静坐闹访，县信访局局长出面安抚。县里最后的调处意见是：县人民医院承担杨希恒之妻的后续治疗费用，并赔偿3万元，镇政府发放抚慰金4万元。

　　案例4 2012年，石镇某村一个20多岁的男子在钓鱼时不慎掉进水库溺亡。水库地处石镇，但属于县水利局管。死者家属找不到责任方，便抬尸到石镇门口闹访，吃喝拉撒睡全都在镇政府。镇政府说水库不归它管，水库管理方说有明文规定不准钓鱼，死者是违规钓鱼，死者的死与其无关，皆不答应死者家属的赔偿要求。各方僵持一段时间，死者家属威胁要挟尸到县里去闹。后达成协议：水库管理方县水利局赔偿3万元，镇政府支付抚慰金3万元，死者所在村出4万块钱。过后半年，死者父母又数次上访到县里，要求解决其生活困难问题。镇政府不断接访，被闹得不行，给死者父母分别办了城镇低保。

　　案例5 2010年10月，石镇二中学生刘柯兵与同学刘行杏、刘信等人打架斗殴，刘柯兵被刘行杏用水果刀刺穿肺部，抢救无效死亡。刘柯兵的父母和亲戚多次到学校、县信访局闹访，抬着死者的遗像在教学楼前和教室烧纸、燃鞭。县政法委书记、纪委书记、副县长、县教科体局局长、县公安局副局长、镇党委书记等多人在六天五夜的不断调解下，才达成妥协：死者家属获赔45万元，刘行杏的监护人赔偿18万元，刘信的监护人赔偿12万元，石镇二中赔偿13万元，石镇政府支付抚慰金2万元。

　　案例6 2011年，平乡某村杨某的父亲病危，抬去村卫生室就诊，村医认为病情严重，建议其家属尽快转到杨梅镇医院治疗。到镇医院，医生还没来得及问诊，杨某的父亲就去世了。杨某的家属为了从医院得到赔偿，坚称是医院救治不及时导致病人去世，并从村里纠集数十同姓同宗年轻人到医院闹事。医院则认为其没有任何责任，不愿意承担赔偿，并且该医院院长亦针锋相对地从老家纠集数十青壮劳力与杨某一干人等对峙。为了避免发生群体性冲突，杨梅镇政府和平乡政府出面调解，三天未果，双方皆不肯妥协。最后两乡镇政府分别给予杨某6000元共一万二的抚恤费，平乡还给杨某年迈的母亲办了低保，使冲突得以平息。

　　案例7 2011年，何村何某六十多岁，一日放牛吃了何二家的蔬菜，被何二家的老婆骂了一顿，不服气，回家喝药自杀。这个人本身就是疾病缠身，数次跟其他人吵架也扬言要喝药自杀身亡，但都被家人劝住。这次喝药自杀成功之后，村里很快上报镇上，镇党委政府迅速反映，并由分管政法的副书记和几位领导下乡处理此事，一连七个昼夜才把事情解决。何某家要求何二家赔偿安葬费和其他费用共十万元。何二家认为何某的牛吃蔬菜，有错在先，自己只不过是说了几句，何某喝药与自己无太大关，更何况何某前面几次都要喝药，喝药是他早已准备好的，因此只愿意出安葬费，其他费用一律不出。两家僵持，镇里和村里一开始做工作虽然没做下来，但控制了局面，何某家子孙没有抬尸闹访。最后在镇政府的协调下，何二家赔偿何某家4万元，镇政府再以抚恤的形式给予何某家3万元，双方签字画押，表示同意处理意见，承诺不会上访上告。

　　笔者在江西安义等地农村调查发现，无论什么原因，只要在医院治病死了人，或是出了交通事故，都会找政府，非得政府出面给予赔偿，不然就堵政府大门，甚至到更上一级政府群体上访。交通事故现在不能由交警来处理，而须由政法委来处理。现在农村群众闹访已成当地最大问题，只要死人，即使自己打架死了人，他们也要找政府闹。逢死必闹。现在黑社会介入到死人事件，黑社会帮你策划，产业化经营，黑社会包办索要政府赔偿，赔偿分成，二十万，他要五万元。他们上街游行，一天五十元、一包烟。现在是民“欺”官，对法律缺乏敬畏。任何事情都动员老头老太太堵政府大门，看起来可亲可敬的老太太为了每天50元而堵政府大门。

　　二、“政府兜底”的界定

　　（一）“政府兜底”的内涵

　　政府兜底是指，在社会主体之间的冲突中，政府作为第三方干预力量介入其中对社会冲突进行管理，在冲突方未能达成妥协且将不满意归结为政府的调解和将冲突矛头转向政府的情况下，政府为了尽快控制不断闹大的事态而对冲突一方或各方作为利益等形式的补偿，为冲突进行兜底以使冲突方接受政府供给的政治社会秩序。在社会冲突管理中，政府兜底的性质说到底是“花钱买平安”，通过给予冲突方好处而不是按照法律、政策、原则和先例等做出裁决或者通过说服教育工作化解冲突。按照上述定义和性质判断，政府兜底具有以下鲜明特征：一是政府在社会冲突中是冲突各方的调解者、第三方干预者，非冲突当事人；二是政府兜底是发生在冲突方（可能）把冲突的矛头转向政府且不断把事情闹大之后，也就是说政府兜底的标志是社会冲突（可能）转变为基层的政治事件，政府兜底实质上是为（可能）引火烧身的政治事件埋单；三是政府在权衡冲突管理的机会成本之后，判断只有利益兜底才可能“尽快地”结束争端、恢复社会秩序，其他任何途径都会拖延事态而致使政府付出更高昂的代价；四是政府兜底的方式多是直接输出利益，给好处，而不是遵照原则和规范。

　　通过对政府兜底进行分类，可以更好地对它进行理解。按照不同的分类标准，政府兜底有以下几种主要类型：

　　1、按照政府对兜底的主观能动性和态度差异，可以分为主动兜底与被动兜底。前者是在农民没有将事情闹大或威胁闹大之前，政府判断冲突双方难以达成妥协，而事情不快速解决又会引发更大的麻烦，于是便做出兜底的决策。后者是指在冲突一方或双方在无法达成妥协的情况下，将事情闹大，使得政府处在上级政府或者社会舆论的压力之下不得不做出兜底决定，以使事情尽快解决。在这种情况下如果不做出兜底，事情就难以迅速解决，政府则会更加深陷政治漩涡。

　　2、按照在一次社会冲突中政府兜底的次数差异，可以分为一次兜底与多次兜底。一次兜底意味着政府在冲突管理中通过一次性地对冲突一方或双方做出兜底，便使冲突得以化解，此后没有再次出现社会冲突或闹大事件；而多次兜底则是在政府首次兜底之后，冲突一方或双方对得到的好处和处理结果不满意，于是再次掀起闹大事件，或者冲突方在尝到了政府兜底的甜头后，效仿前次闹大的行为，以此给政府施压而再次或连续性得到好处。政府的多次兜底，会成为农民通过闹大谋利的源泉。

　　3、按照在一次冲突管理中参与兜底的政府的级别数，可以将兜底分为一级兜底与分级兜底。一级兜底是指某一级政府来承担兜底的责任，其上级和下级政府不参与其中，这样的兜底往往发生在规模较小、影响范围较窄的社会冲突管理中。一级兜底在乡镇政府的冲突管理中发生较多。分级兜底是指由多级政府组织来承担兜底责任，不同级别政府、部门的兜底的形式或项目可能一样，也可能不一样，这样的兜底一般发生在规模较大、影响范围较广的社会冲突管理中。分级兜底在县域范围内发生较多，典型的如县域群体性事件，一般由县级政府及相关部门和乡镇、村级组织分别兜底。

　　（二）“政府兜底”的表现

　　“政府兜底”的表现是指政府在哪些方面的农村社会冲突中进行兜底管理。在农村社会冲突中，并不是所有冲突都需要政府兜底管理，有些冲突农村内部能够自主解决，有些冲突政府出面调解亦可以很好地化解，但有些冲突则极易发展到需要政府兜底的程度，政府的“兜底”也就多表现在对这些冲突的管理中。

　　1、农民与企事业、自治单位的冲突。在农村，事业单位主要包括乡村中小学、幼儿园、卫生院、诊所、农技农资部门、邮电局、供电站等，企业主要是指乡村两级所办的集体企业，自治单位包括村委会、社区组织等。这些单位组织并不是政府部门，或者说已经脱离了政府部门，集体企业是自负盈亏的单位，事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等，它们参与社会事务管理，履行管理和服务职能，宗旨是为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动，而自治单位则是农民的自治组织，由具有选举权利的农民选举产生。这些单位组织虽然不是政府部门，但有个共同点，即具有公共性。由于其公共性质，在农民的眼里就是政府部门，当农民与它们发生冲突时，更容易将冲突闹到政府去，要求政府解决，而政府则对该冲突介入的责任更大。这些冲突中，需要政府兜底管理的主要有以下几种：（1）中小学、幼儿园出现伤亡事故，该类事故的发生原因既可能是学生之间的打架、斗殴，也可能是因为学生在校期间发生的偶然性事故（如游泳溺水身亡），还可能是上课意外死亡（如体育课休克死亡）等，近年引起关注较多的是农村校车事故。（2）农民在乡村医院、诊所就医发生的医疗事故，该类事故容易引发常见的“医闹”现象。（3）农民与村委会（社区）、村干部的冲突，这类事情发生一般是由于村委会、村干部对农民权益的侵犯，或没有利益没有满足，或公平观念、常识性正义平衡感被打破引起后者的不满，并被村庄政治斗争所利用和组织而引发剧烈的冲突，较为典型的是“乌坎事件”。其他的冲突还有如出现普遍的“假种子”、“假农药”事件而引发群体冲突，农民触电身亡与供电部门的冲突，农民对集体企业污染、待遇、工伤赔付等不满而引发个体或群体冲突，等等。