2013年我国城镇化率达到53.7%，7.3亿人口纳入城镇化进程，新世纪以来平均每年有2000多万人进入城市，这应该是世界上一个国家内最大规模、最高速度的人口城镇化进程。反观国内，东部地区城镇化率已经达到62%，中部地区48%，西部地区44.5%，西部和东部地区还有18个百分点的差距。如果每年增长1个百分点，意味着中西部和东部有18年的差距，这是一个非常大的鸿沟。

　　本文主要谈一下在中国低成本城镇化模式的产生，已经出现的问题，以及将来怎么通过改革的方式来破解。

　　城镇化快速发展得益于土地、劳动力和环境的低成本

　　中国整个经济增长过程中，更多的优势不仅在于市场化作用，更多在于政府可以通过强有力的手段、特殊的体制来调配资源，人为压低要素价格。和世界其他国家相比，这种低成本提高了竞争力，正是这种竞争力带动了城镇化的迅速发展。

　　低成本体现在三个方面：一是土地，二是劳动力，三是环境。成本低可以使企业迅速完成资本积累，城镇可以获得更多收入，最后导致城市建设迅速加快，这种低成本快速发展的模式在世界上是史无前例的。

　　我国是如何形成低成本的发展模式的？这要研究中国特殊的发展规律，上世纪50年代有两个重大的体制转变一直影响着中国的经济发展进程。

　　第一，上世纪50年代中期的合作化运动，通过土地公有化，试图完成一次理想化的、计划的、公有的发展模式。这种发展模式到1958年被固化，导致了经济严重衰落。但是土地公有制在严重经济衰落的情况下并没有完全退出，在上世纪八十年代以后，成为工业发展和城市发展廉价的基础资源。通过土地制度来降低城市发展成本，使得中国出现以城乡分割为表象的土地管理制度，影响了未来中国城镇化的进程。。

　　第二，户籍管理制度把公有制的农村土地按照福利化的模式进行了分配。农村集体经济组织成员内部的承包地和宅基地的分配机制，与户籍管理制度相结合，导致了城乡要素流通中出现了巨大的障碍。固化的土地管理制度，迫使农村土地以低价的方式被城市征用，也严格限制了土地作为农村基本经济要素的流通。户籍管理制度，通过把大量农村人口排斥在城镇化之外，再通过压低土地价格，压低工人工资，实现工业的低成本积累。

　　60年代以后，经济增长不可持续，制度产生的弊病不仅影响经济发展，也使社会严重萧条。所以60年代产生了一种“退出机制”，虽然土地公有，但是把土地的经营权适度放开。到了70年代，公有制为特征以及劳动力被排斥在城镇化进程之外的发展模式又受到严峻挑战，并使国家陷入了巨大的经济危机。

　　这个危机在十一届三中全会之后得到了释放，它的表现是什么呢？第一，继续回到60年代的方式，释放土地的经营权但不触动所有权；第二，为了保持城市的低成本，继续把所有的农村人口排斥在城市化进程之外。所以到八九十年代，将近20年政策中没提城镇化，继续维持城镇低成本的积累，而同时又出现另一个新的政策，就是城乡土地的不公平交换政策。

　　农村土地只有国有化以后才能转为城市开发用地，这为城市政府压低要素价格进行工业积累创造条件，也为城市基础设施改善创造条件。80年代还有一个特殊的现象，就是当政府通过压低要素价格来解决城市经济的积累时，农村也在进行着同样的社会变革，广东、江苏、山东、浙江等地区大量农民用廉价土地创造了自己的工业体系和工业化进程，推动了整个国家的经济增长和城市发展进程。

　　80年代乡镇企业的发展有两个最重要的特征。第一，延用了原有公有制的土地，通过公有来调动最低价的土地资源。第二，由于有户籍制度，大量外地农民工被排斥在城镇和乡村公共服务体系之外。在这几十年的发展过程中，由于发展进度的差异，形成了新的城市和农村的发展格局。

　　过去城镇化模式不可持续

　　土地、劳动力和环境低成本实际上维持了我们三十年的经济快速增长和工业快速发展，以及城市日新月异的改善，但是到今天，问题出现了。

　　首先，劳动力成本发生了变化。虽然城市不提供公共服务，但是劳动力对工资的渴求已经是各地面临的严重问题，工资成本已经高出东南亚国家。

　　其次，土地征用面临着比较大的问题。过去土地征用可以无偿或者低补偿，但是现在随着城市房地产发展，一部分农民可以获得高收益。未来如果再想获取低价土地的可能性大大降低，土地补偿将会成为城市政府征用土地的巨大社会负担。同时，各地政府在竞争过程中压价，降低成本来招商引资，必须要付出对土地成本的补偿，但是通过财政做不到，所以必须通过卖地来补偿低价工业用地造成的支出债务。这会导致以下几个结果。第一，以土地招商引资和房地产卖地使城市的范围空间越来越大，土地的利用效率越来越低，基础设施的成本越来越高；第二，由于战线拉长，城市不断扩张，城市债务不断增加；第三，居民对于改善城镇公共服务的要求越来越强烈，政府不得不继续沿袭卖地的模式；第四，服务业发展空间因此受到严重阻碍，中国经济增长过程中服务业的发展没有得到应有位置。

　　此外，无论是城市或者农村，还在通过户籍制度来减少、排斥对外来人口的公共服务和各种社会福利。过去城乡分割的关系变成区域分割的关系。户籍制度改革不仅是农民进城的问题，而且还有大量城镇间流动人口由小城市进入大城市、由大城市进入特大城市。城镇间公共服务的差别导致针对外来人口的户籍改革越来越难以进行。

　　农村要素难以流动，农民进不了城，但城里人也进不了村。大量农民进城，后边还背着宅基地和承包地的包袱，这些基本的财产不能进入市场流通，导致很多制度性的潜力没有得到释放。

　　这些问题，是当前推进城镇化改革非常大的难点。首先，要想解决户籍管理问题，面临城市政府和城市户籍居民既得利益阶层的挑战。其次，继续依靠土地扩张获取财政收益推动房地产畸形发展的模式面临严峻挑战。特别是对于三四线城市，行政推动的房地产面临市场需求下降，土地财政预期越来越不乐观。同时，地方政府要改善公共服务，它又不得不去增加银行贷款或者利用其他金融手段融资，最后还是以新的土地出让作为前提。整个地方财政压在土地上，形成我们看到的表象上的房地产发展的“泡沫危机”，特别在三四线城市。第三，农村集体土地改革滞后，农民宅基地不能流转，农民进城还背着很大的包袱，农村很多要素得不到释放和流通，劳动力长久预期得不到保障，征地拆迁越来越难，城市债务支出越来越大，城乡要素资源配置不能有效运行等，都成为目前改革所面临的难点。

　　城镇化土地改革难题与破解

　　十八届三中全会提出要在户籍管理制度、土地管理制度、投融资管理体系以及行政管理体系上进行改革，但怎么改确确实实是很严峻的挑战。

　　特大城市要进行户籍制度改革，但是特大城市是指行政辖区还是主城区？特大城市提出要控制人口，是控制辖区人口，还是控制主城区人口？这里有很多似是而非的东西没有解决。

　　再一个，土地问题。经济发展还需要靠大量招商引资，但是以“负支出”的方式来推进工业化，恐怕地方政府面临的经济和社会成本都难以承担。如果农村宅基地不能流转，户籍制度改革的预期目标也很难达到。要刺激消费，要把农民在农村的消费转向城市，如果农村的“根”不断，人是转不进来的。这不仅仅是壮士断腕的问题，更重要的是要找出一条合适的改革方法，寻找新出路的问题。

　　其实并不是没有解决办法，比如曾经有过所谓的“退出机制”。我们是不是可以通过城乡土地管理制度改革，把一部分发展权交回给农村集体。四川已经进行过这种探索，很多农村产业园区用地效率极高，比城市用地效率高很多。让农民在规划的前提下建立自己的工业产业园，减少了拆迁成本，减少了社会成本，而且极大释放了农民办工业的积极性，这个上世纪80年代有过非常好的经验。但是和80年代不同的是，城市化发展到今天，工业要远离城市，所以在农村可以通过这些改革给它创造一定的空间。

　　要推进农村土地财产权的改革，推进宅基地流转，推进农村资源的整合。当农民在城里有长期就业的时候，如果通过财产要素的流动断了他在农村的这个根，那么他就可以把长期消费需求和在城镇所创造的各种新的服务业需求带动起来，这样才有可能使我们城镇化再维持20年的增长。

　　未来城镇化增长潜力最大的变数在于我们是否可以继续保证这种低成本的土地供给，继续保证农民在进入城镇中释放新的活力，能否让巨量的两栖农民工、八千万城镇间流动人口纳入城市化消费进程，既解决农村发展问题，又解决城镇化各项制度改革问题，还释放中小城市的活力，最后使我们改革可以顺利进行。