土地流转为中国农业的“资本时代”提供了有利条件，是农业实现现代化的重要制度安排。总体上，我国农户土地流转存在时间分布差异，由改革开放时的规模较小到规模逐渐增大；在宏观时空尺度上，呈现出从东部、中部向西部扩散特点；微观尺度上，呈现出由城乡接合带向近城镇中心农业区、远郊农业区和传统农业区逐步扩散态势。随着我国市场经济体制不断完善，如何建立、健全农村土地要素流转市场，推进农业生产要素的合理流转与有效配置？这是本文立足于传统农业村的视角、结合土桥村调研情况分析将要回答的问题。

　　一、土桥村土地流转情况调查

　　1、研究对象基本情况

　　土桥村位于永兴县县城西部，距县城40公里，行政面积2.4平方公里，共有四个自然村——土桥村、石街村、安东村、罗岭村，17个村民小组。村里共有2000人，农户486户，其中非农业户30户，农业人口800人，劳动力资源数800人。共有耕地面积700亩（水田490亩、旱地210亩），林地3800亩。主要农作物有水稻、烟叶、红薯、花生、油菜。单季稻的种植面积为100亩，双季稻的种植面积为300亩（包括烟叶）。主要农作物产量约每年1000万。土地流转之前，粮食作物占整个种植面积的三分之二以上，是个最为普通、典型的传统农业村。

　　农业结构单一，效益低下。土桥村的耕地本就不甚广阔，再加上粮经结构严重失调，传统的水稻、红薯等粮食作物一直占据主导地位，尤其是水稻种植面积大，占总耕地面积的2/3 以上，是绝大多数农户赖以生存的支柱。土地流转前，烟叶、油菜、花生等经济作物的总种植面积还不到100亩。重粮轻经、产业结构失衡，是该村经济整体发展缓慢的重要原因之一。

　　水利设施建设陈旧、落后。四个自然村中，只有两个自然村通了自来水。村里无蓄水池，仅有几口山塘和一口深水井，农业用水主要靠从油麻村流下来的溪水解决。全村绝大部分人畜饮水都靠村民自己打土井解决，遭遇旱年便无法保障。全村没有灌溉设施，无水浇地，种地靠天吃饭，直接影响着村民的生产、生活。

　　二、三产业发展严重滞后。村里无任何商业及农产品加工业，仅有一个2010年开设的采石厂，企业产值约七八百万，共有员工30人，缴税3万—4万一年，影响带动农户就业约30户。土地流转之前，该村村民总收入约为每年1458万元，人均纯收入达每年7290元，其中65%来自于土地产出，二、三产业几乎是空白，外出务工的收入约占30%，其他收入约占5%。

　　青壮年劳力流失严重。土桥村约有劳动力800人，其中青壮年劳力650人，而这650人中就有400人常年在外务工。青壮年整体外出务工的冲击，致使青年农民农业技能丧失，优势产业难以为继。村里中坚力量的流散，使经济社会乡土创业空白，失去了可持续发展的活力和后劲。

　　2、实际土地流转情况

　　土桥村于2012年10月开始进行土地流转，农民将分配的耕地统一流转给村里成立的土桥村生态农业专业合作社，共流转耕地700亩。再由合作社将绝大部分耕地流转给外地的种植大户，少部分流转给本村的种植大户，合同5年一签。耕地是以出租的形式流转出去的，流转费100元/亩。而林地3800亩中因有800亩是组里集体用地没有流转出去，剩余的3000亩于2012年全部流转承包给了湖南中联天地茶油开发公司，承包期限为42年。林地流转费18元/亩，5年一付。土地流转的合同里没有体现流转的位置，但有说明土地流转的面积、价格、支付方式、年限、双方权利义务、违约金、解决争议的方式。政府针对土地流转还有财政补贴，每亩土地政府补贴20元，其中一半归农民所有，一半纳入村合作社，作为集体资金。

　　土地流转后，村里开始大规模地种植烤烟，预计到2014年种植面积将会发展到300亩。土地流转之后，全村绝大部分劳动力都外出打工。截至2013年底，村里共翻耕耕地260亩，兴修了2条水利主渠道（合计1400米）；修建主要耕地的机耕道路（共7公里，花费17万），覆盖耕地面积的80%，充分改善了农村生产条件，完善了农业基础设施建设，提高了村民的生活水平。

　　二、土桥村土地流转的调查结果分析

　　1、农民种田积极性普遍偏低

　　大部分研究都把农民的恋土情结作为农户流转土地的主要因素。可本文基于土桥村的实地调研却得出了相反的结论。由于农业生产具有劳动时间投入不均匀的性质，在农忙季节，需要大量的劳动投入，而在非农忙季节，农户的工作相对轻松。再加上该村水利条件所限，大部分土地只能种植单季稻。因此在土地流转之前，大部分农户尤其是有充足劳动力的农户选择在农闲时在附近县城打工兼业。农户大量外出使得原本完全依靠人力密集投入的农田粮食生产劳力不足，不得不对农业生产采取粗放经营模式，部分土地甚至因此抛荒。

　　在这次调查中，就耕作土地能力，12%的人选择了不懂耕作技术，选择只会一点耕作技术的人仅占17%，11%的人选择了熟悉耕作环节但必须在别人指导下单独耕作，60%的人选择可以独立耕作。30岁以下的年轻人不懂耕作技术的比例占87%。

　　耕作土地的态度。8%的人选择了绝不种地，41%的人选择了不自己种地，25%的人选择了种不种地无所谓，26%的人选择自己愿意种地。

　　流转土地的想法。16%的人选择了自愿流转，50%的人选择了在政府的适当引导下同意流转，34%的人选择了随大流、被动地流转。没有人选择不愿意流转。

　　土地的功能。8%的人选择了土地能取得较好的经济收益，满足致富需要，17%的人选择了土地的经济收益一般，仅能满足一般生活需要，66%的人选择了土地的经济收益较低，仅能保证温饱问题，9%的人选择了遇到天灾人祸时土地连温饱问题都不能解决。

　　流转土地的原因。16%的人选择了希望政府因此兴修水利设施，土地流入方能翻耕农田，改善农业生产条件、改良土壤品质，14%的人选择了劳动力不足，8%的人选择了承包的土地过于分散，42%的人选择了土地经营效益低，15%的人选择了长期在外工作、无暇兼顾，5%的人选择了家里没人愿意干农活了，为避免田地抛荒才流转。

　　2、农业效益偏低，土地要素在农民收入中所占比重下降

　　目前农村的最大收入主要是来自农村、农业之外的工资性收入，而非财产如土地等稀缺资源的收入。而中国的农户可算是世界上经营规模最小的农户。土地的经营规模小限制了机械的应用和劳动生产率的提高，导致农产品生产成本上升，农业效益普遍偏低。近年来，我国土地产品特别是粮食价格持续下降，这直接影响到农民农业生产经营的积极性。1994年至2001年，粮食零售价格指数持续走低。从1996年秋季开始，农产品价格整体下降，连续54个月呈低迷状态。土地产品价格的持续走低，减少了农户土地经营的生产性收益。陈锡文分析指出，1998年至2000年期间，农民收入3年累计较1997年减少131元。对全国59%的纯农户来说，来自农业收入的减少意味着纯农户收入的负增长，这必然会抑制农户的农地经营需求，导致农户土地经营的积极性下降。

　　据统计，2011年湖南省农民人均纯收入达6567.1元，且工资性收入已成为农民增收的第一来源。2011年湖南省农民人均工资性收入超过3000元，占农民收入的45%，对农民现金收入增长贡献率达50%以上，农村经济结构开始发生重大变化。20世纪90年代以来，土桥村开始有大量劳动人口出乡就业。到2013年，土桥村外出打工人口已达560人，占劳动人口的65%。2013年，土桥村农民人均纯收入达1.2万元，其中农业收入占25%，工资性收入占80%，其他收入占5%。

　　3、现有政策限制了市场对耕地稀缺资源的优化配置，土地流转主要是政府行为

　　良好的外部政策环境是保障农地流转市场健康有序运行的关键性因素。《农村土地承包法》保障“农民是耕者、耕者有其田”的“农耕社会秩序”，其初衷并不希望土地承包经营权大量流转，因而对农地流转的条件规定较为严格。

　　当前的政策环境，已经为农业适度规模经营、土地稀缺资源的有效利用和优化配置创造了条件。在市场机制难以调动人力资源和科技、资金等生产要素发展农业积极性的情况下，由政府直接推动农村土地流转。地方政府在土地流转中发挥着关键作用，既可能推动土地流转的发展，也可能因行为不当而带来消极影响。政府行为必须保持合理边界，主要承担服务、引导、规划和监管职能。而地方政府在土地流转时往往更为在意的是农业能否增加更多的GDP、财政收入，因此现在农村土地流转中最活跃、最有积极性的恰恰不是最应该发生的农业地区和人口流出最多的地方。那些流出人口最多的偏远山区和基础设施较差的地区出现了越来越多的空心村和抛荒，造成原本就稀缺的土地资源大量浪费和闲置。在土地流转中，政府应严格依照“依法、自愿、有偿”原则，由市场和农民决定是否进行土地流转。政府不能过深介入土地流转经营活动，而应为土地流转提供规范、有序、高效的土地流转服务，为土地流转建立市场供给—需求信息服务系统，同时加强土地流转的规范化、土地流转纠纷调解、相关法律咨询、服务信息平台等建设。另外，必须建立多层次的农村社会保障体系，搞好农地分等定级和价格评估工作，建立土地流转中介服务组织等。

　　三、政策建议

　　从我国农村实际出发，一方面，农地集体所有制安排下农户拥有土地承包经营权，且农地在今后一个相当长的时期内仍然具有经济功能和社会保障功能。因此，在地权分配上，特别是在权利的初始分配和界定时必须充分考虑公平原则，充分考虑农民的基本生存权。但是，效率是农村社会经济得以发展、农地资源得以有效利用的必需条件，没有效率就没有发展。为避免在收入、预期、风险、传统等的约束下无法实现土地资源在更大范围内的流转和合理配置，我们须引入效率原则，而其关键就在于推动农村要素市场的改革。十八届三中全会公报中明确指出，要“使市场在资源配置中起决定性作用”，“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换”。 随后，2014年中央一号文件中更提出，要“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”

　　这些动向都意味着，农村各种资源要素尤其是最稀缺的土地资源都要通过市场机制实现其应有的价值和优化配置，地方政府要让位于市场机制。通过市场机制实现农地使用权流转，充分发挥市场机制对资源配置的决定性作用，坚持市场化改革的方向。必须以土地资源为杠杆，撬动其他资源要素如劳动力、科技、资金对农业的积极性与土地进行优化配置，提高土地有效利用率、产出率和生产率。

　　另外要通过市场机制体现公平原则，一是由有关农户自主协商实现土地使用权的流转，体现平等、自愿、经济有偿的原则，有利于真正落实农民对土地使用的自主权，能够有效地避免和化解因土地流转引发的利益冲突。二是通过市场机制实现农地使用权流转，一方面可以使劳力少耕地多或劳力弱耕地多的农户及时将自己无力经营的土地转让出去，另一方面可以使部分经营有方、有能力扩大经营规模的农民及时获得相应的土地，及时调整人地比例关系失调的现象，使土地和劳动力在总体上始终保持优化组合。

　　然而，土地使用权真正进入市场以及在多大程度上进入市场，从根本上讲还取决于我国市场经济的发育水平。如果农业的平均利润机制不能形成，农产品价格长期低迷，非农就业不充分，使用权的市场流转就缺乏基本的利益驱动。现实中土地大量撂荒现象的行为取向即是佐证。从基本情况看，农户自发的土地使用权流转行为更多地表现在大量的非耕地和经济发达地区的土地经营上。原因是非耕地不受或较少地受为农民提供基本收入和就业保障的约束，土地产出能够自由进入市场，形成相对的平均利润。而在经济发达地区，农业劳动力大量转入非农产业，劳动力转移和就业的机会较多，因而农地经营也可以发生转移。我国土地资源紧缺，妥善解决土地经营的公平与效率问题，必须发育土地使用权市场流转的机制。只有如此，才能从制度上保障生产要素的优化组合，实现土地资源的最佳配置和利用。