建国以来，我国农村土地制度经历了几番变换反复，每一次改变，都与其时的历史背景有着深刻的关系。农村宅基地权利的流转，作为农村土地制度的一部分，也经历了沧海桑田的历史变迁。对这一历史变迁加以考察，有利于我国就当前农村宅基地权利流转制度的取舍从问题盘清家底，总结规律，从而富有成效地找到一种切合实际的解决方案。本文拟将我国农村宅基地权利流转制度的历史变迁划分为不同的历史时期，从而梳理其发展脉络及其背后的规律性。

　　土地改革时期

　　基于土地问题的根本性，建国伊始，我国便颁布了专门的《土地改革法》，农村宅基地也在该法的调整对象范围之内。该法第1条明文规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”，确立了基本的土地所有制为农民私人所有制。这种农民私人所有制的现实贯彻，是通过“劫富济贫”的方式实现的，即其第2条规定的“没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋”以及第10条规定的“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有，对地主亦分给同样的一份”所体现。该法实施以后，全国针对尚未进行土地改革的新解放区分批进行土地改革，到1952年底，土地改革基本完成，在我国存在了两千多年的封建剥削土地制度被彻底废除，农民成为了土地的主人。换言之，“土地改革的基本内容，就是没收地主阶级的土地，分配给无地或少地的农民。这样，当作一个阶级来说，就在社会上废除了地主这一阶级，把封建剥削的土地所有制改变为农民的土地所有制。这样一种改革，诚然是中国历史上几千年来一次最大最彻底的改革。”不过，值得我们注意的是，在土地改革时期，我们消灭的只是封建剥削土地制度，而不是土地私有制。实际上，《土地改革法》第30条曾明确规定，“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”因为土地改革的核心结果是将土地所有权分配给农民个人而非国家或者集体，而农民的个人所有权也属于私权，这一改革体现的是土地私有制，因此被后世归结为民主主义革命的续集。在这一土地私有制的大背景下，农村宅基地也不例外。“作为土地改革的成果，大部分地区的农民领取政府颁布的《中华人民共和国房地权证书》。当时的法律允许土地买卖、租赁和出典，但是，那时农民生活艰苦，宅基地对其是重大的财产，少有出卖、出租宅基地的行为发生。”（姜蓉，2013）可见，与土地私有制相适应，在立法层面上土地改革时期针对农民个人的宅基地所有权采取的是流转自由制度。

　　社会主义改造时期

　　1953年12月，毛泽东指出：“从中华人民共和国成立，到社会主义改造基本完成，这是一个过渡时期。党在这个过渡时期的总路线和总任务，是要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。”基于这一思想的指导，1954年宪法序言确认：“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”这一时期史称社会主义改造时期。不过，与土地改革时期类似，我们也不应当将这一时期误解为全面实现公有制。实际上，1954年宪法仍然明确承认了私人的土地所有权。该法第5条规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。”第8条也规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”第11条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。”第12条规定：“国家依照法律保护公民的私有财产的继承权。”在当时，宅基地主要被作为一种生活资料，但也没有排除其作为生产资料的可能性，既然国家明文规定保护农民土地所有权和各种生活资料的所有权，可以肯定农村宅基地仍然由农民享有所有权，立法也没有对宅基地权利的流转作出任何禁止性规定，应当理解为允许其自由流转。

　　高级农业生产合作社时期

　　建国以后，在一些较早进行土地改革和互助合作运动开展比较广泛的华北、东北地区，在初级农业合作社的基础上逐步建立起少量高级农业生产合作社。1955年发展到500个，参加农户为4万户。1956年底，我国基本完成社会主义改造，高级农业生产合作社猛增到54万个，参加农户11945万户，占全国农户总数的96%以上。高级农业生产合作社的普遍建立，标志着我国土地所有制的一次根本转变，因为在这种体制之下，农民私有的土地无偿转归集体所有。但是，对于某些宅基地，立法者有例外规定，具体表现在1956年一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》。该示范章程第16条第2款规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决。”由此可见，对于宅基地，当时实行的是旧地旧办法，新地新办法，即只有新申请的宅基地，所有权才属于合作社，既有的宅基地，仍归农民私有，对其流转也自然未作限制。

　　人民公社时期

　　完成了高级合作化之后，1957年冬和1958年春是农田水利建设高潮，随后又出现了联队、联社，毛泽东考虑到当时以大搞兴修水利为特点的农业生产建设的发展需要，觉得需要办大社。1958年3月，中共中央政治局成都会议通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》。意见指出：“为了适应农业生产和文化革命的需要，在有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社是必要的。”8月，中共中央政治局通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。《决议》下达后，全国迅速形成了人民公社化运动的热潮，并且出现急于向共产主义过渡的“一平二调三收款”的共产风，农民私有的宅基地也未幸免于难。1960年11月3日，中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，明确指出要求“凡是从人民公社成立以来，县和县以上各级机关和企业、事业单位向社平调的，县和社向生产队平调的，以及县、社和队向社员个人平调的房屋、家具、土地、农具、车辆、家畜、家禽、农副产品和建筑材料等等各种财物，都必须认真清理，坚决退还”。1961年6月，中共中央试行《农村人民公社工作条例（修正草案）》，史称“农业六十条”。该《修正草案》第17条规定，“在生产大队范围内，除了生产队所有的和社所有的生产资料以外，一切土地、耕畜、农具等生产资料，都属于生产大队所有。”第42条第2款规定，“要保障社员个人所有的一切生活资料，包括房屋、家具、衣被、自行车、缝纫机等，和在银行、信用社的存款，永远归社员所有，任何人不得侵犯。”1962年9月，该草案经二次修正，第21条规定，“生产队范围内的土地都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。”第45条规定：“社员的房屋永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约。任何单位、任何人都不准强迫社员搬家。不经社员本人同意，不付给合理的租金或代价，任何机关、团体和单位都不能占用社员的房屋。如果因为建设或者其他的需要必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给以补偿，并且对迁移户作妥善的安置。”可见，在人民公社时期，我国农村宅基地全部归集体所有，不得流转，但是宅基地上的房屋则归农民私有，可以买卖或者出租。由于房屋和宅基地二者原本就是紧密结合不可分割的，允许房屋流转即间接地允许宅基地流转，因此，该草案的立法原意应当在于禁止单纯的宅基地流转，即禁止并未建房的宅基地流转。至于建有房屋的宅基地的流转，是不禁止的。当然，应当注意，这里流转的已经不是宅基地所有权，而是其使用权。

　　改革开放时期

　　改革开放之后，我国开始实行家庭联产承包责任制，涉及到农村宅基地的第一个代表性立法是1982年国务院发布的《村镇建房用地管理条例》。该《条例》第4条规定，“农村人民公社、生产大队、生产队的土地，分别归公社、大队、生产队集体所有。社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权。不得在自留地、自留山、饲料地和承包的土地上建房、葬坟、开矿和毁田打坯、烧砖瓦等。严禁买卖、出租和违法转让建房用地。”1986年，我国颁布《土地管理法》，第6条第2款规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”第38条第3款规定，“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”该法历经1998年和2004年两度修改，但关于宅基地部分的基本内容没有变化。可见，基本上延续了此前的规定，即禁止宅基地权利的自由流转，但是对于宅基地上的房屋，仍未明文禁止其流转。虽然规定“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”，但该款仅仅涉及宅基地的分配问题，而并非对房屋所有权流转加以禁止，甚至可以理解为对这一现象的默认。如果单从《土地管理法》的立场来说，我们似乎仍然可以将立法理解为宅基地权利流转之禁止，仅指尚未建房的宅基地，不含即已建房的宅基地。根据“地随房走”的原则，房屋所有权流转的同时，其赖以存在的宅基地使用权一并流转。但实际上，在该法的实施过程中，国务院出台的相关政策设置了更为严格的限制性规定。早在《土地管理法》第一次修订的次年即1999年，即发布了《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，出台的背景是“一些地区仍存在用地秩序混乱、非法转让土地使用权等问题，特别是非法交易农民集体土地的现象比较严重，出现了以开发‘果园’、‘庄园’为名炒卖土地、非法集资的情况”，目的是“进一步加强土地转让管理，防止出现新的‘炒地热’，保持农村稳定，保护农民利益，保障经济和社会可持续发展。”该通知第2条规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”而在《土地管理法》第二次修订的当年，即2004年10月，国务院又随即作出了《关于深化改革严格管理土地的决定》，开宗明义地提出“实行最严格的土地管理制度”，收紧了农村宅基地使用权流转政策，最直接的表现就是，该决定第十条再次明确规定“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。国务院的这些政策，堪称建国以来最为严格。为了使这些政策上升为具有更高效力位阶的法律，《物权法》草案在审议过程中，曾一度规定“宅基地使用权不得单独转让，建造在该宅基地上的住房转让的，宅基地使用权一并转让。”但是，由于既有的政策和对之加以肯定的该条规定在新时期面临太大的社会争议，也因其时城镇居民私下购置农村房屋的现象已经相当普遍而无法忽略，2007年3月最终通过的《物权法》放弃了继续对宅基地使用权流转完全持禁止态度的设想，但也没有突破既有立法，而是为将来立法承认宅基地使用权合法流转留下了空间。该法第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”同时，第155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”不过，2007年11月11日，国务院常务会议根据一些地方存在违法违规将农用地转为建设用地并有蔓延上升之势的实际情况，再次提出了坚决遏制的方针。2008年，《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》正式发布，其中重申规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。”其中特别将“小产权房”纳入禁止范围，使得这一政策更加严格。2009年9月国土部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，坚决叫停各类小产权房。与此同时，社会各界关于小产权房的争议之声也从未断绝。