继11月20日，国家印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(下称《意见》)后，21世纪经济报道记者从权威渠道获悉，近日国家部委正在从各地密集征集工商资本准入监管和风险防范问题的建议，并有望出台规范工商资本下乡的具体细则。

　　记者获悉，征求意见的重点包括各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地的上限控制等备受关注议题，探讨租赁土地的面积和时间上限如何做具体界定。

　　租赁土地设限

　　资本大佬下乡“玩农业”，已越来越时髦。工商资本下乡，一定程度上带来了农业的规模化和现代化经营，但关于部分“资本圈地”的争议，一直未停歇。

　　《意见》出台以后，监管工商资本下乡的具体细则就在密集讨论中。

　　《意见》明确提出，加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等做出规定。

　　21世纪经济报道记者从权威渠道获悉，国家层面征集监管意见的重点，包括如何界定工商企业，“长时间、大面积”的该如何定义，地方政府如何控制工商企业在上限范围内租赁土地，以及对其突破上限的具体制裁措施。其中最受争议的，是如何确定租赁的时间和面积上限，即企业下乡租地，到底能租多长时间，最大面积能租多少。

　　这也意味着，以往部分地方政府树立的土地流转租赁大户“政绩标杆”，将会被重新定义。

　　21世纪经济报道记者采访获悉，在官方征集意见过程中，目前已有东部省份将相关监管实施意见上报到国家层面，该意见率先提出了工商企业租赁农地的具体时间和面积上限，有望尽快出台和先行先试。

　　事实上，尽管中央一再出台政策，强调“为稳定农业、稳定农村，不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”，但地方对于工商企业下乡租赁农户承包地，大多并无具体面积上限规定，在承包时间上，各地也是千差万别。

　　有不愿具名的农业部门人士告诉21世纪经济报道记者，在当下全面改革减少行政审批的大背景下，出台相应规范土地流转的文件非常不容易，也足见中央的决心；另外，此次明确规定工商资本租赁农地的时间和面积上限，意味着对工商资本下乡准入的监管会落到实处，但具体操作还是比较复杂，还需要大量地征集意见。

　　探讨风险保障金制度

　　工商资本下乡一直备受争议，其带来的效益和风险并存。

　　中部省份一位负责土地流转工作的官员告诉告诉21世纪经济报道记者，社会资本向农业大规模“进军”，带来了社会资金，缓解了农业发展过程中投入不足的问题，也带来了高新技术和先进管理理念。在他所在的市，社会资本投资，占全部投资农业项目流转土地的60%以上。

　　他同时列出了社会资本进入农业的一些问题，首先是租赁时间过长存在隐患，目前已经流转的项目中，工商企业都希望土地流转时间越长越好，这导致后期土地的预期价值难以估算，监管部门亦难以监督。

　　另外，目前已有的大规模流转项目，大部分都是社会资本介入，资本下乡过程中，少数企业单方面违反合同约定，擅自改变土地用途管制规定，使流转的土地呈现“非农化”、“非粮化”，甚至还有企业套取项目资金搞资本运作。

　　调研过多地土地流转的华中科技大学教授贺雪峰告诉21世纪经济报道记者，目前中央出台文件在面积和时间上做上限规范，非常必要。目前很多地方政府都是鼓励推动流转，将大面积流转和租赁作为政绩，甚至给予项目资金补贴。工商资本通过圈地发展观光农业，已是省会城市周边农村的普遍现象。

　　对于如何控制和防范工商资本下乡带来的风险，目前国家部委层面在征集意见，包括如何健全资格审查、项目审核以及建立风险保障金制度。

　　有知情人士透露，在监管部门方面，国家部委目前已经有初步意向，酝酿成立土地流转审查委员会，这一委员会由政府主导，农经部门牵头组织，有农民代表参与和相关部门组成。这一举措会先行试点。

　　武汉市农业局一位负责人告诉21世纪经济报道记者，在风险防控探路方面，武汉市探路较早，是国内较早提出建立风险保障金的地区。即提高社会资本的准入门槛，对社会资本参与土地流转必须先交纳年流转租金3-5倍的保证金作为“风险保证金”。

　　据介绍，目前武汉已经有两个区在试点风险保证金制度。收取“风险保证金”的目的一是防止企业因经营不善而中途退出，影响农户的租金收益；二是防止企业擅自改变土地用途，用作处罚金；三是防止企业对土地从事掠夺性经营，损坏地质，保证金可作为土地复耕费。

　　至于资金用途，上述人士介绍，“风险保证金”由各经管站的“双代管”账户进行代管，公司企业在没有违犯相关规定的情况下，5年后逐年返还直到合同到期后全额退还。