土地不是完全市场化的商品

　　新京报：最近你和周其仁等学者关于土地改革的辩论引起关注，其实你们目标一致，那就是中国如何从农业社会转型。但对于什么样的制度安排有利于这种转型，双方认识不同。

　　华生：周教授等学者认为，市场经济就是市场决定和支配，土地也不例外，应该让产权所有者自己来决策如何使用、是否转让。

　　但我认为，市场不可能决定所有这些东西，世界不是一维的，其中相当一部分是市场本身决定不了的。因此我们要研究，在哪些地方市场能直接起作用，哪些地方只能间接发生作用。一个社会中除了市场交换机制，还有哪些机制起作用。

　　新京报：就是纯市场和半市场的差异。

　　华生：其实，就是市场与政府作用的混合。在市场经济的美国，其财政预算占国民经济的30%、40%，就是说整个国民收入的30%、40%都是美国政府来分配，可见他们政府在经济中的作用。

　　由于观念不同、视角不同，因此在土地开发这个问题上就产生了分歧。周教授等学者认为，土地、资本、劳动都是市场在配置。但我认为，在土地开发的问题上，现代社会中，你有地但你并不能按自己的意志盖房子，从这个现实情况看，土地开发权不属于你自己。因此，土地产权的界定，跟其他物品的界定就不一样了。

　　土地的使用权是受限的，土地所有权并不意味着你有权利去盖房子、搞开发。中国是这样，在土地私有的西方发达国家也是这样。

　　土地改革这些年来举步维艰、进展不大，恐怕主要是改革的主导思路还不清晰。

　　应限制资本下乡购地

　　新京报：出了什么问题？

　　华生：现在改革的方向是鼓励土地流转，而土地流转在地方政府的推动下，很多都是流转到下乡的工商资本企业手上，在我看来这不符合农村改革的方向。

　　在土地流转过程中，要保护好留守的农户。农村改革方向是让大部分人进城，剩下的农户能扩大规模，如果放手让工商资本下乡的话，这些留守农民可能就破产了。

　　而工商企业下乡，获得流转的土地绝大多数不种粮食，土地大规模流转非粮化和非农化很严重，问题是中国是人口大国，需要保证粮食的供给。

　　新京报：土地不转给工商资本，那流转给谁？

　　华生：农地流转给谁，这是真正的难点，也是真正的焦点。农地流转应当主要流转给留在农村务农的农民。

　　现在中央提出来“三个1亿人”的安置计划，安置了以后，他们的土地一定要流转，流转给谁？应该是流转给没走的农户，他的经营才会扩大，规模经济显示出效益来，收入才会提高；整体收入上去见效益了，这样才能达到缩小城乡差距的目标，跟三中全会提出来的“坚持家庭经营为基础”相吻合。

　　新京报：没有工商资本，留守的农民能实现规模化经营吗？

　　华生：土地不变，人少了就可以规模经营。比如说原来一家种6、7亩地，如果现在一家种到60、70亩地，人和土地的关系改变了以后，人均的产出跟收益就增加了。像美国那样人少地多的国家，一个农场有几千上万亩地，也还是以家庭经营为主体。我们这样人多地少的发展中国家，动摇家庭经营这个基础，是很危险的。

　　新京报：工商资本涌入农村承接土地流转，怎么防止这种情况？

　　华生：从其他国家地区的过程来看，都对工商资本下乡采取控制措施。城市化转型期，日本、韩国和台湾地区都严禁资本下乡购地，美国最大的九个农业州立法限制农业土地资本化公司化经营。

　　比如台湾，台湾有平均地权，就是一个单位不能占有太多的土地。而我们是相反的，搞成几千亩、上万亩。强调规模经营。不能走到另外一个极端去，不能脱离人口耕地比例关系。

　　土地改革关键在于破解土地财政

　　新京报：土地财政是这些年来一直想解决却解决不了的问题。现在多个地方政府出现了债务危机。还要继续卖地吗？不卖地，地方政府怎么办？

　　华生：我认为现在的土地财政是维持不下去的。现行土地分配制度的主要模式就是政府征地，征地以后政府卖地，形成土地收入，政府用这个收入来建设城市，搞基础设施建设。这种做法遭到了舆论界、学术界的广泛批评。

　　政府卖地真赚了大钱吗？其实并没有，现在政府债务累累，带来了潜在的金融风险，经济还被房地产绑架了。

　　土地制度改革到现在没有进展，最根本就是没有破解土地财政的问题。土地财政是土地改革的起点，用什么来替代现在的土地财政，这个问题不回答，确实没办法往下走。

　　新京报：那用什么可以替代现在的土地财政呢？

　　华生：原来提的一个思路，是缩小征地范围，农村集体建设用地入市。但现实是，现在不缩小征地范围地方政府都已经负债累累了，再缩小范围，地方政府更活不下去。让农民全部土地直接入市，这种方法其实既不可行也不合理。

　　不可行是说，这种做法意味着政府现行土地收益全部丧失，相反还要另外筹巨资进行公益土地征收和基础设施建设。这对于现在靠卖地还深陷债务泥潭的地方政府而言，显然极不现实。

　　说不合理是因为城市化导致了城区和城郊土地的巨大升值，这是人口集聚和公共设施投入带来的，当然不能简单归原住民所有。城市郊区的土地直接入市，这些农民富裕了，问题是其他人特别是几亿进城务工农民的利益呢？现在政府卖地的收入，其中有大部分会做基础设施建设，如果农民土地直接入市的话，他不会去做基础设施建设。这样做的后果就是，中国的贫富差距更大了，农民工家庭的市民化和城市化建设更困难了。

　　城郊农民土地直接入市问题也是我跟其他学者争论的焦点。

　　用分地取代“完全征地”

　　新京报：不能继续卖地，也不能让农民直接出售变为建设用地，那土地财政问题何解？

　　华生：肯定要停止土地财政，但需要给地方政府提供公益用地和城市基础建设的资金来源。

　　看看世界上成功的例子，二战以后唯一成功现代化的就是东亚。日本、韩国、中国台湾地区既没有搞出贫民窟来，又实现了城市化转型，现在农村人口都只剩百分之几。而且它们的情况跟中国特别相像，人均耕地都很少。它们走的是一个分地的道路，城市化扩大到城郊农村土地上，这块土地要分成很多块。

　　在新开发一个区域时，首先要划出一块来做基础设施；还要有一块用于准公共设施建设；另有一块要给移居打工的农民工家庭，还有是划出来做商住的部分需要拿出来标售，弥补公共设施建设费用；当然还要留一块给原来这块土地上的农民。

　　现在政府的做法是先把这块地全征了，其实其中很大一块补给农民，还有搞基础设施建设，但政府说不清楚，大家认为钱都被政府拿走了。进城的农民工家庭完全没有考虑。

　　我建议的做法是，这块地的分配跟政府没有关系，政府在里面应当什么好处都没有，政府纯粹是来做服务工作的。这块地要变成城市建设用地，就要把它重新分配，分成几块。原来农民的利益也是受到保护的，原来农民拿到土地的价值，肯定不应低于以前的土地价值，以后的增值空间也会更大。这样做了以后，政府也不存在负担了，也不用征地来做建设，用这块土地自己解决。这样政府的债务负担只剩下过去的旧债，消化起来就容易多了。

　　新京报：这种分地的方案不也会造成农民贫富差距加大吗？

　　华生：不会，他实际上是解决几个问题。

　　第一是这块地方的农民不会暴富了，也没有受损失。分走的地都很明白，都很必要：做公共设施，平价供公共机构、建保障房，出售一部分用于基础设施投入。

　　第二，分地的办法比直接拿地给钱的办法要好很多，给钱是一次性给农民。其实任何人一下子有了一大笔钱之后，都难以自持，过几年有人又返贫了，因为他没有技能。但是分地解决了这个问题。住房得到了保证，此外你可以收房租或者是做其他的开发，而这个收益是一年一年体现出来的，农民在这里逐步变成了市民。