《新京报》11月3日报道称,河北省计划用三年时间“改造”全省15%的村庄。“改造”方式为拆除农民宅基地上的房屋,统一另建“新民居”,实行“农民集中居住”。按此速度,20年后,该省农民将“全部集中居住”。
河北省政府2009年发布文件称,新民居建设“需要占用农用地的,可先占后补”。河北省国土资源厅解释称,这是因为“国家每年下达给河北省的新增建设用地指标,只能基本保障省以上重点项目用地”。也就是说,新民居建设主要还是为了“解决建设用地短缺”。
利用“城乡建设用地增减挂钩”政策,撤并村庄,让农民集中“上楼”,让他们过上“城里人”生活。这种做法并不局限于河北一省,近年来在江苏、天津、山东、陕西等均有试验。近期有愈演愈烈之势。
对此种试验,地方政府和村民有着不同的解读。官方称,这有利于节约土地,增加建设用地。农民则认为,占耕地而建的新村,圈起的地比原村更大,而且集中居住后,不仅收入没增加,生活开支反而更大了。
专家指出,在东部发达地区,农民就业、生活已“非农化”,政府把“挂钩”置换的土地收益返还农村,并为新村建设提供补贴。这是可以的。而在中西部地区,农民如依然以农业和打工为主,这就必然改变农民的生产生活方式,侵犯农民的土地财产权益。
对各地正在积极推进的种种试验,应该如何正确认识?如何防止各地在执行“城乡建设用地增减挂钩”政策时走偏,侵犯农民的私有住房和宅基地等财产权利?
农村问题专家、中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文指出,就目前而言,除了城镇规划区范围内,除了东部少数发达地区,真正具备拆并村庄条件的地方相当有限。以“城乡建设用地增减挂钩”搞“农民集中居住”,必须尊重农民的意愿,不能强行推进;必须在法律法规允许的范围内试验,否则就会侵犯农民的土地权利,甚至“变成一场灾难”。
据陈锡文介绍,国务院2004年28号文(《国务院关于深化改革严格土地管理的通知》),提出“城乡建设用地增减挂钩”试点,本意是为了促进村镇规划编制,通过“增减挂钩”,使农村节约的建设用地用于发展小城镇和县域经济。
从中央的政策看,“城乡建设用地增减挂钩”试点,必须遵循以下原则:一是必须先获得国土资源部给予的建设用地周转指标;二是置换进城使用的建设用地要纳入年度用地计划;三是指标置换进城后增值的土地收益必须全部返还当地农民,不许截留;四是指标只能在县域内置换,不能往中心城市调整。
在陈锡文看来,“在大中城市的城镇规划区范围内,为了避免今后出现城中村,只要不损害农民利益,可先行试点”。但现实中,一些地方并不具备条件,村庄拆并后节约的农村建设用地基本上都被置换到城市使用,擅自扩大城镇建设总规模,且利用城乡建设用地的价差获取巨额土地收益。
后一种倾向,应引起高度警惕。“如果这在全国大范围铺开,不仅耕地红线保不住,农民的权益也保不住,宏观调控的目标也无法实现,甚至会造成一场灾难。基层政府的土地违法,过去只是强占农民的土地,现在却发展到了拆房子、并村庄,可谓举世少见。”。
在陈锡文看来,以强大的行政力量造成村庄的兴衰、失灭,具有严重的经济社会后果。比如在一些地方,农民集中居住后,往往同时割断了农民与土地的联系,“地方政府招商引资,搞规模经营,不少农民成为雇工,乡村政治社会结构发生了很大变化,值得高度关注。”
陈锡文警告,农村改革远未完成。但中国目前已有了比较完备的法律体系,改革必须在法治的轨道下推进。“改革实验区对法律法规的突破,必须得到中央政府或立法机构的许可,而且要按程序严格报批,突破了什么内容,在多大范围试验,都要有非常严格的规范。”