一、我国城镇化的成就及问题

　　城镇化是我国长期关注的一个问题。这既有长期的原因，也有短期的原因。从长期讲，一个国家的现代化过程基本上表现为工业化和城镇化的过程。工业化和城镇化构成了一个国家现代化的两个轮子。这两个轮子相辅相成、相互促进，才能保障现代化的顺利推进。从短期讲，中国发展到现阶段，需要转变发展方式，需要扩大内需，而城镇化被认为是现阶段最大的内需所在。

　　改革开放30年来，我国的城镇化进展取得了令人瞩目的成就，主要表现在4个方面：一是城镇化的水平大幅度提高。与相关的发展中国家相比，我国城镇化提高的速度和水平都非常快。二是城市建设，尤其是城市基础设施建设取得的成就在世界上非常突出。三是我国城镇化发展形成了若干个具有相当规模、联系紧密的城市群。四是我国城乡一体化的水平取得了一定的进步。

　　同时，中国的城镇化进程也面临着很多突出的问题，主要表现在4个方面：一是城市建设粗放发展。很多地方盲目建新城、建新区，形成房地产泡沫，从而出现了“空城”“鬼城”现象，导致有限资源的浪费。二是进城农民工。虽然这部分人已计算进城市人口，但是他们并没有享受到该享受的市民待遇。三是一些城市由于所处的地理位置、空间布局、产业结构、人口规模以及环境污染等方面因素，资源环境问题比较突出，可持续发展堪忧。这在一些北部和西部地区比较突出。四是一些城市在建设中对历史文化价值的挖掘不够，缺乏特色、缺乏竞争力。

　　二、如何走新型城镇化道路

　　我国政府对城镇化发展非常重视。对城镇化，各有关方面在许多问题上还存在着不同的认识，这需要通过进一步讨论来统一思想。从我国城镇化的实践看，虽然我们一直在舆论引导上强调须更加注重城镇化的质量和效率，更加注重以人为核心的城镇化，但“老式城镇化”的惯性并没有显示出明显的减弱迹象。不论是提出要走“新型城镇化”的道路，还是强调要优化城镇化的布局，抑或强调城乡一体化发展，都成了许多地方政府大兴土木、大干快上、可以抢占先机的机遇。在这种情况下，新型城镇化的道路究竟该怎么走？须解决的问题很多，主要有两个方面：一是认识问题，二是改革问题。

　　(一)关于对城镇化认识的问题

　　1.城镇化的本质、内涵和基本要求。城镇化的本质究竟是什么？或者说，为什么一个国家的现代化进程一定会伴随着工业化和城镇化的进程？在传统的社会中，人类经济社会主要与大自然直接打交道，而人类脱离传统社会迈向现代社会的过程，从经济层面看，就是通过技术的进步和非农产业的发展，不断提高经济效率和财富创造能力的过程。非农产业，包括加工制造、商贸流通、服务等。人类社会现代化的过程一方面表现为非农产业不断发展，在国民经济中的比重不断提高；另一方面表现为经济活动不断集聚。这两个过程，一个是工业化的过程，实际上就是产业化的过程；一个是城市化的过程，即城镇化的过程，从中可见非农产业的发展和追求效率的提高。由此判断，城镇化的过程实际上是一个非农产业的发展和追求效率的必然结果。

　　基于上述理解，城镇化本质的基本要求主要有3项：①最本质的要求，即非农产业的发展在整个国民经济中比重的提升。非农产业大多集中在城市，这必然是一个城市经济在国民经济发展中比重提升的过程。这一点，不论是在宏观政策的制定中，还是在微观的实践中，实际上经常会被忽略。城镇化应该是工业化的伴生物。但是，这个需求只能来自于非农产业的发展，以及由此带来的居民收入和政府收入水平的提高。所以，那种把城镇化作为一种手段、作为一种扩大内需和为经济增长提供新动力的思路，值得商榷。②人口不断向城市集聚，城市常住人口不断提高。就城镇化的本质要求而言，城镇化不仅是人口从农村转向城市，还必须是农民非农就业、收入水平和生活水平的提高。没有稳定的就业、没有收入和生活水平的提高，即使农民的居住地从农村转向城市，也不是真正意义的城镇化。中国的城镇化是制造业发展了，有非农就业，农民从农村被吸引到城市；而印度的城镇化有相当部分是因为农民破产了，失去了土地，流落到了城市，没有足够的制造业支撑，没有足够的非农产业就业的支撑，农民在城市里只能是打零工、摆小摊。因此，处于这种就业、这种收入水平的农民只能住进贫民窟，印度孟买贫民窟的人口超过了城市人口的一半以上。③经济活动的集聚、人口的集聚、城镇建设的推进，将带来城镇建设规模的扩大和建设水平的提高。没有这一条，就算不上真正意义上的城镇化；但如果经济发展了，人口集聚了，而城市建设没跟上，那也是另一种灾难性的后果。

　　2.推进城镇化健康发展须处理好的关系。非农产业发展、人口集聚、城镇规模的扩大和城市水平的提高，是城镇化最基本的要求。从这个要求出发，城镇化的健康发展，显然不可能是用某一个指标所能衡量的。比如，如果单向要求人口进城，提高福利水平，收入从何而来？能不能持续？反过来，如果单纯强调城市建设，新城就可能变成“空城”“鬼城”。所以，城镇化的健康发展，关键不是某一项指标的单向推进，而是要处理好5个方面的关系：①非农产业与人口集聚的关系。比如，某地为了提高城镇化的比例，先是投资建了一些新城，但没有足够的人口，当地政府就把农村的学校点撤了，搬到城市来。这种做法就是通过搬孩子进而搬家长，把孩子搬到县城上学，家长就必须到城里来。这个城镇化能持续吗？这种做法是为城镇化而城镇化，实际上还是土地城镇化的延续。②非农产业发展、人口集聚与城市基础设施建设的关系。基础设施建设，对产业布局、人口流向都有很强的引导和带动作用，这两者的关系要保持一个动态的平衡。③人口集聚与公共服务提供的关系。这包含3个层面的问题：一是城乡各地不公平的问题，主要是农民工的福利待遇问题。这个问题的实质是要消除城乡分割、实现基本公共服务在城乡之间的均等化，而不能是专门针对农民工采取措施。因为，农民工群体是一个不稳定的群体，今天是农民工，明天回家又是农民了。另外，公共服务的问题实际上是一个基本公共服务在城乡之间具体化的问题。二是城镇化过程中公共服务总体水平提高的问题。实际上，这也是需要政府更好地处理承担能力和需求之间的关系。三是某个城市为其居民提供特殊的福利，这涉及地方税收等问题。④城市化与生态环境的关系。⑤城镇建设中规模、结构和质量的关系。比如，从全国国土空间看，有城镇化区域和非城镇化区域之间的关系、重点城市群结构的分布、大中小城市和城镇的结构以及城市内部的功能划分等。这几个方面的关系在城镇化实践中处理好了，城镇化就是健康发展的，是和现代化进程相适应的。

　　(二)关于深化改革的问题

　　实现城镇化的健康发展，关键是要在正确认识城镇化本质、内涵和基本要求的基础上深化改革，构筑有利于新型城镇化发展的体制机制。最主要的是推进4个方面的改革：①规划制定。在市场经济情况下，政府对城镇化建设发挥作用，最重要的是规划制定。在规划方面，有3个方面的问题需要通过改革来解决：一是科学性不够，二是严肃性不够，三是没得到认真贯彻执行。因为将来土地制度改革以后，规划是最重要的。首先要对规划进行科学的研究和制定；其次规划涉及基础设施建设和投资的问题。②土地制度。土地制度对促进城镇化健康发展的重要性已众所周知，但这里面有许多复杂的问题需要仔细、慎重地研究。③户籍制度。④城乡统一市场建设。要打破各类要素(包括土地、资金、技术以及劳动力等资源)在城乡之间流动的各种体制和政策障碍，创造有利于城乡统一市场建设的各种条件，包括社会保障和福利制度等，以促进各类要素在城乡之间顺畅流动，实现资源在城乡之间的优化配置。