为全面解决“三农”问题夯实基础

——对十八届三中全会《决定》有关农村改革几个重大问题的理解

　　农村改革是我国启动改革开放的起点，仍是当前全面深化改革的一个重点。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定》（以下简称《决定》），对深化农村改革作出了全面部署，对一些长期以来议论较多但始终没有触及的改革有了明确提法，对一些过去虽有涉及但意见并不明确 又事关重大的问题有了突破性、开创性的改革意见，在理论和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鲜明的时代特征。

　　《决定》以赋予农民更多权利和利益、推进城乡发展一体化为主线，明确提出了“三个赋予”、“七个允许”、“四个鼓励”、“五个保障”、“六个推进”、“三个建立”、“六个完善健全”、“四个制度改革”、“五个城乡统筹”的农村改革任务和举措。

　　三个赋予是：赋予农民更多财产权利，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

　　七个允许是：允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，允许通过试点推进农民住房财产权抵押、担保、转让，允许财政项目资金直接投向符合条 件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业，允许农村集体经营性建设用地 出让租赁入股、实行与国有土地同等入市同权同价。

　　四个鼓励是：鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，鼓励农村发展合作经济，鼓励社会资本投向农村建设。

　　五个保障是：保障农民集体经济组织成员权利，保障农户宅基地用益物权，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。

　　六个推进是：推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，推进城乡基 本公共服务均等化，推进农业转移人口市民化、逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，进城落户农民完全纳入城镇 住房和社会保障体系、在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。

　　三个建立是：建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，建立农村产权流转市场，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

　　六个完善健全是：完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，完善农产品价格形成机制，完善粮食主产区利益补偿机制，完善农业保险制度，健全农业支持保护体系，健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系。

　　四个方面的制度改革是：改革完善农村宅基地制度，改革农业补贴制度，完善集体林权制度改革，加快户籍制度改革。

　　五个方面的城乡统筹是：统筹城乡基础设施建设和社区建设，统筹城乡义务教育资源均衡配置，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展。

　　《决定》在深化农村改革方面提出的重大理论和政策突破是：推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，赋予土地承包经营权抵押、担保 权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，鼓励承包经营权向农业企业流转，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，鼓励和引导工商资本到 农村发展适合企业化经营的种养业，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，选择试点推进农民住房财产权抵押、担保、转让，保障 农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社 会保障体系、在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗 保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，改革农业补贴制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，赋予农民更多财产权利。这些重大论断和 政策突破，必将对我国农村改革发展产生重大而深远的影响。

　　一、关于城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍

　　《决定》明确提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

　　实现城乡发展一体化，是经济社会发展的内在规律，是我国现代化建设的重要内容和发展方向。从理论上讲，工农关系、城乡关系的内在联系决定了城乡 要一体化发展。农业和工业是人类社会发展的两个支柱产业，农村和城市是人类经济社会活动的两个基本区域。工业和农业之间、城市和农村之间存在着内在的、必 然的、有机的联系，彼此是相互依赖、相互补充、相互促进的。

　　农业和农村发展，离不开工业和城市的辐射和带动；同样，工业和城市发展，也离不开农业和农村的支撑和促进。城乡一体化发展，就是把工业和农业、 城市和农村作为一个有机统一整体，充分发挥彼此相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进作用，特别是充分发挥工业和城市对农业和农村发展的辐射和带动作 用，实现工业与农业、城市与农村协调发展。如果把农业与工业、农村与城市割裂开来，使它们失去相互联系，形成两个封闭的体系，那么农业和农村的健康发展就 会遇到极大障碍，农业和农村就发展不好；工业和城市的健康发展也会遇到极大困难，工业和城市也发展不好。也就是说，城乡分割，城市和农村都发展不好。只有 城乡一体，才能实现农业和农村、工业和城市的持续健康发展，才能实现整个经济社会的持续健康发展。

　　推进我国城乡发展一体化，必须破除城乡二元结构这个主要障碍。所谓城乡二元结构，就是在制度层面把城镇居民和农村居民从身份上分为两个截然不同 的社会群体，公共资源配置和基本公共服务等向城镇和城镇居民倾斜，农村得到的公共资源和农民享有的基本公共服务明显滞后于城镇和城镇居民，农民不能平等参 与现代化进程、不能共同分享现代化成果。比如，在户籍制度方面，户口在性质上分为农业户口和非农业户口，农民被登记为农业户口，城镇居民被登记为非农业户 口，农业户口不能自由转换为非农业户口。在这种二元户籍制度下，大量进城务工农民，虽然已经不再从事农业，大部分时间也不在农村居住，但并不能真正获得市 民身份，无法在城市安家落户和融入城市，无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民相同的待遇，合法权益不能得到充分保 护。在基本公共服务制度方面，财政对农村公共设施建设、义务教育、公共文化服务、社会保障的投入强度明显低于城镇，农村低保标准、合作医疗补助标准、社会 养老保险补助水平明显低于城镇，特别是城镇社会保障体系对进城务工农民的覆盖度较低。据国家统计局调查，2012年单位或雇主为务工农民缴纳养老保险、工 伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险的比例分别只有14.3%、24%、16.9%、8.4%、6.1%。在土地征收和交易制度方面，城市国有土地可以 直接上市交易，农村集体土地不能直接上市交易，国家征收农村集体土地，不是按照土地的市场交易价格补偿，而是按照土地的原有用途收益补偿，补偿标准明显偏 低。由于这种城乡二元结构的长期存在，导致城乡资源不能合理流动和优化组合，城乡生产要素不能平等交换，城乡公共资源配置严重不均衡，城乡基本公共服务严 重不均等，使农村发展滞后、城乡发展差距拉大。从根本上讲，这种以城乡分割为特征的城乡二元结构不破除，城乡发展一体化就实现不了。因此，全面深化改革， 必须健全体制机制，大力破除城乡二元结构，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，实现城乡发展一体化。

　　二、关于推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新

　　农村基本经营制度是党的农村政策的基石。《决定》明确提出，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同 发展的农业经营方式创新，加快构建新型农业经营体系。这为完善农村基本经营制度、加快构建新型农业经营体系指出了明确方向。推进家庭经营、集体经营、合作 经营、企业经营共同发展，这是一个重大论断和理论创新。

　　第一，家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，是对农村基本经营制度的丰富和发展。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制， 是我国农村改革取得的重大历史性成果，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，适合我国国情，适应社会主义市场经济体制，符合农业生产特点，能极大调动农 民积极性和解放农村社会生产力，必须毫不动摇地长期坚持。这种基本经营制度是在农村改革的伟大实践中形成的，并在农村改革的深化中不断丰富、完善、发展。 推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展的农业经营方式创新，就是适应城镇化和现代农业发展的客观需要，在“统”和“分”两个层次推进农业经 营体制机制和方式创新。家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，就是坚持家庭经营在农业中的基础性地位，稳定农村土地承包关系并保持长久不变， 依法维护农民土地承包经营权；充分发挥集体经营、合作经营、企业经营在规模、效率、技术、市场等方面的优势，特别是充分发挥企业经营向农业输入现代生产要 素和经营模式的先进生产力作用，推动提高农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化，使农业经营方式更加丰富、更加具有竞争力，使农村基本经营制度更 加充满制度活力。

　　第二，家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，能有效完善农地权能结构，推动农地制度创新发展。即由所有权和承包经营权“两权并行分 置”向所有权、承包权、经营权“三权并行分置”发展，这有利于进一步完善农村土地权能和权益关系，提高农地资源配置和生产经营效率。农村改革之前，我国农 地制度是土地所有权和经营权合一，土地集体所有、集体经营，农民作为集体经济组织成员共同所有和经营集体土地。农村改革建立的以家庭承包经营为基础的农村 基本经营制度，成功实现了土地所有权和承包经营权分离，土地所有权归集体，承包经营权归农民，这种“两权并行分置”的农地制度较好处理了国家、集体、农民 权益关系，调动和保护了农民生产经营积极性，呈现出良好的制度绩效。但是，随着我国工业化和城镇化深入发展，大量农民转移到非农产业和城镇就业，这部分农 民虽仍具有农民身份但已不再从事或不主要从事农业，虽仍是集体土地的承包主体但已不再是或不主要是集体土地的经营主体，农村土地流转大量发生，土地承包权 主体同经营权主体发生分离日趋普遍，农民土地承包经营权分权设置越来越呈现出实践必要性。据农业部统计，截至2012年12月底，全国农村土地流转面积达 2.7亿亩，已占家庭承包耕地面积的21.5%。顺应实践要求，对土地承包经营权进行“承包权”和“经营权”分权设置，明确经营权流转及行使的法律地位， 建立所有权、承包权、经营权“三权并行分置”的新型农地制度，显得十分必要。集体经营、合作经营、企业经营是承接农民土地经营权流转的重要载体。家庭经 营、集体经营、合作经营、企业经营中，家庭经营是基础，集体经营、合作经营、企业经营主要是在农民土地经营权流转基础上形成的。因此，推进家庭经营、集体 经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，就可以有效推动实现农民土地承包经营权分权设置，形成以所有权、承包权、经营权“三权并行分置” 为特征的新型农地制度，优化农村土地所有、占有、使用、收益权能在不同主体之间的分布，更好坚持集体对土地的所有权，更好保障农户对土地的承包权，更好用 活土地经营权，推动农地资源有效配置和现代农业发展。