【内容提要】从发展的视角审视，我国粮食生产既有远虑，又有近忧，粮食供需紧平衡成为常态将是我们必须长期面对的基本国情。面对现实，我们应当重点从五个主要方面应对我国长期性的粮食安全问题：一是继续坚持最严格的耕地保护制度，在加强农业基础设施建设和农业科技支撑，以及有控制地利用国际市场的基础上进一步提高我国粮食的供给和保障能力；二是优化粮食补贴政策，通过合理平衡粮食主产区和主销区、粮农和非粮农的利益关系，构建以提高效益为主线的粮食生产长效机制；三是加大农村生态建设和环境治理力度，提高粮食质量安全水平，建立从粮田到餐桌的全过程绿色无公害产业链条；四是加强粮食安全的监测和预警能力建设，进一步完善粮食储备物流体系，强化其粮食供求的“稳定品”功能；五是大力倡导文明消费，有效扼制粮食消费中的非理性浪费现象。

　　联合国粮农组织2011年9月正式发布《世界农作物前景及粮食形势》报告，强调歉收、涨价与限制出口等正严重威胁全球粮食供给，世界范围内的粮食安全矛盾将再度尖锐。同年12月27日《人民日报》头版头条的消息却极其令人振奋，中国粮食再获丰收，当年全国粮食总产量迈上5.71亿吨新台阶，比上年增产2473万吨，增长4.5%，创造了新中国成立以来首个粮食产量的“八连增”。在全球范围内中国粮食生产逆势上行的精彩表现，不仅有力地回应了一度蔓延甚广的对中国自主解决粮食安全问题能力的广泛置疑，而且许多舆论更是重提美国世界观察研究所所长莱斯特?布朗1994年在《世界观察》上发表《谁来养活中国》一文的旧事，认为中国粮食“八连增”的事实足以证明布朗向全世界提出的“谁来养活中国”和“一个养活不了自己的中国将如何影响世界”的问题是毫无依据的，更乐观的看法是，中国粮食安全的基础是值得信赖的，中国人的饭碗完全可以端在自己手里，过度惶恐甚至放大中国粮食安全的现实矛盾并无必要。然而，中国粮食安全的压力果真显着缓解了吗？或者中国粮食安全本身就是一个因思维错误引出的伪问题吗？可以肯定，这方面的看法不会一致，争论还将长期继续。但无能如何，占世界人口22%的中国在任何时候和任何条件下粮食安全问题始终是头等大事，即使在粮食实现连续八年增产的情况下，依然需要更加清醒地认识我国粮食生产面临的深层制约和严峻挑战，防范出现温家宝总理所警戒的“盲目乐观情绪滋长，麻痹懈怠倾向抬头。”

　　一、中国粮食供求形势仍然严峻

　　我国2011年的粮食增产是在自然灾害频繁发生、市场环境异常波动、生产成本大幅上升的背景下实现的，付出了巨大努力，成绩来之不易。不仅成为当年经济社会发展最突出的亮点之一，而且为我国应对国际金融危机、稳定物价、推进经济社会稳定发展打下了坚实基础。但是，我们没有任何理由盲目乐观乃至懈怠，因为通过其他渠道透出的与粮食安全密切相关的信息让人十分担忧，甚至在很大程度上直接考验着中国粮食安全的现实。

　　根据国家统计局的统计公报资料，2011年我国进口小麦、玉米、水稻等谷物及谷物粉545万吨，进口大豆5264万吨，进口食用植物油657万吨，进口粮食加上进口食用植物油折合粮食合计约达9100万吨。这一数据比2004年中国第一次成为粮食净进口国时2412万吨的粮食进口量增长了2.77倍之多。尽管在人地矛盾特别尖锐和粮食需求比粮食供给增长更快的双重背景下，中国快速扩大粮食进口规模是不得已的必然选择，其实质是通过“借地种粮”弥补自身的资源短缺。相关测算表明，2011年进口9100万吨粮食相当于利用了国外约7亿亩粮食播种面积。充分利用国际国内两种农业资源、两个市场确保国内粮食安全固然十分必要，但中国作为全球人口最多的国家，每年粮食消费量占世界粮食消费总量的五分之一，占世界粮食贸易量的两倍左右。中国的大国效应决定了粮食供求平衡只能主要立足国内基本解决，必须坚持粮食自给的基本底线，过度依赖国际市场，把粮仓建在别国土地上受制于人，将面临巨大的自然、经济和政治风险。以此观之，2011年我国进口粮食规模占全年粮食消费总规模的比重已达13.7%，已经超越了10%的粮食安全警戒线。

　　在实现粮食“八连增”的同时，我国粮食供求不平衡的矛盾在趋于加剧，对国际粮食市场的依赖程度在日益加深，国内粮食基本自给的底线已经被冲破，这是当前我们必须正视的严峻现实，也是我们清醒认识我国粮食安全现状的重要基点。

　　此外，还有两个方面经大量调查证实的事实尤其需要高度关注：一是由于产量减少、家庭人口外出消费量降低、市场购买方便度增加等原因，农民家庭储粮普遍呈显着减少趋势，结果是其原有的分散和减弱粮食安全压力的“蓄水池”作用趋于降低，这可能产生放大粮食安全矛盾的负面效应。二是国有粮食部门购粮困难，许多国有粮库库存降至历史低点，有的甚至变为空库。粮食储备减少，必然意味着地方政府通过粮食储备实现粮食供求平衡和应对突发危机的能力明显削弱。

　　因此，尽管主要依靠政策支持和科技支撑，我国取得了粮食连续八年增产的亮眼的成绩单，但中国粮食供求紧平衡的形势依然十分严峻，粮食供给对外依赖性增大更是最需要警惕的发展态势。在现实条件下，任何轻视或漠视中国当前的粮食安全问题的倾向都十分危险，认为中国粮食安全本身就是一个伪问题的看法更是毫无根据。

　　二、中国粮食安全的远忧和近虑不容忽视

　　对中国而言，粮食安全是需要长期密切关注的主题，解决粮食安全问题更是一项十分复杂艰巨的任务，既面临长期的资源约束，又有短期的体制性障碍。

　　1.制约中国粮食安全的长期性矛盾依然十分严峻

　　一方面，人口增加和消费水平提升将使我国粮食需求保持刚性增长。有关预测表明，未来十年我国人口仍将以年均800―1000万的速度增长。2020年，我国人口总量将达到14.6亿。人口增长必然导致口粮需求刚性增长，按照人均400公斤年口粮消费量计算，到2020年我国口粮需求总量将达到5.84亿吨，比2010年的5.48亿吨增长6.57个百分点，这将大大超过同一时期我国粮食生产可能的增长速度。与此同时，城市化的加快将使未来十年我国城市人口以年均1100万人的速度递增，大批农民工进城后由粮食生产者转变为粮食消费者，也将增大粮食消费数量。还应重视的是，经济增长带来的粮食消费结构变化将更为剧烈，饲料用粮和工业用粮的消费需求将以更快的速度增长，据有关预测，到2020年全国饲料用粮需求总量将达到2.36亿公斤，占粮食消费需求总量比重超过40%。同期，生物燃料、生物制药和酿酒工业的迅猛发展，不但会显着增大粮食消费比重，而且可能推动粮食价格上涨，引发物价总水平上升预期。

　　此外，由于储运技术落后、设施简陋，我国粮食产后损失率高达10%左右，同时因为公款消费和不良消费习惯，我国粮食消费中的浪费现象十分惊人。这两个方面的原因也不合理地扩大了粮食的消费规模，加大了供给压力。

　　另一方面，耕地资源减少和水资源短缺趋势的不可逆转将对我国粮食供给构成长期性巨大压力。在过度追求GDP的体制背景下，工业化和城市化对粮食生产的“挤出效应”极其强烈，耕地“非农化”浪潮席卷全国，根据国土资源部公布的相关资料，过去十年间我国耕地面积从19.51亿亩减少至18.26亿亩，减少总量达1.25亿亩，年均减少829.2万亩。目前人均耕地面积仅为1.38亩，约为世界水平的40%。并且耕地质量总体偏差，中、低产田约占67%，水土流失、土地沙化、土壤退化、“三废”污染问题严重。宜耕耕地后备资源匮乏，可开垦成耕地的不足7000万亩。同样的，高速工业化与城镇化进程在与农业和农村的水资源争夺中也明显处于优势地位。由于水能资源开发的低门槛以及工业、城市用水的低成本和低效率，工业和城市用水需求也呈现无序扩张的趋势，愈演愈烈的“跑马圈水”现象，事实上不断加剧着日趋严重的水资源垄断行为。同时在农村内部，由于资源性缺水和工程性缺水并存，水源工程建设滞后，用水过程浪费严重，水资源供求失衡矛盾更趋尖锐。从总体上看，目前我国人均水资源占有量仅为2100立方米，为世界平均水平的28%，且水资源时空分布不均衡。水资源紧缺已成为常态，应对旱灾频发已经成为国内多数地区保障粮食供给能力的极为艰巨的任务。耕地资源和水资源等战略性资源的严重匮乏，加之难以逆转的数量锐减和质量下降，共同构成我国未来粮食发展长期面临的制约性最强的资源瓶颈。

　　2.影响中国粮食安全的短期性因素更加令人担忧

　　始于2010年的粮食涨价以及由农产品价格上涨拉动的物价的较大幅度的上涨，就实质而言反映的是粮食及农产品供求关系的全面或局部失衡，进而在一定程度上再次全面敲响了我国粮食安全的警钟。现实表明，除了需求刚性增长与供给压力加大的长期制约因素之外，我国粮食安全还面临如下三个方面严峻的现实挑战：

　　(1)耕地“非粮化”日趋严重。长期以来我国分散化、小规模的农地经营方式导致土地产出的低效率，为改变这一状况，地方政府出台大量优惠政策引导公司和业主流转农村土地承包经营权并进行规模化经营。在这种形势下，农村土地承包经营权向业主流转和集中的态势不断得到强化，土地流转开始大规模突破乡村行政界限，外来城市工商资本挟强劲经济实力，理所当然地占据了农村土地流转的主导地位。

　　值得特别关注的是，既然城市工商资本是逐利而来的，为了获取最大化经济利益，其必然倾向于发展经济效益更高的经济作物，农业部的典型调查显示，外来业主流转耕地从事农业生产活动的，只有7%以制种等方式与粮食生产相关，其他的无一例外的都是蔬菜、瓜果、药材等附加值更高的经济作物，更有甚者打着休闲观光农业的幌子肆意改变土地用途。

　　显而易见，我们事实上面对的是这样的现实：土地流转进程与“非粮化”趋势如影相随，土地流转规模越大，“非粮化”发展越快。从趋势上看，我国农地的流动和集中正在进一步提速，城市工商资本在受到诸多质疑的情况下仍势不可挡向农村大规模渗透。可以预见，我国土地“非粮化”的态势将进一步扩张，与粮争地的矛盾将更趋尖锐，由此继续发展，必将使我国家粮食安全的形势更加严峻。

　　(2)经营粗放化不断发展。虽然近年来粮食价格趋于走高，但是生产资料价格上涨幅度超过粮食价格上涨幅度，农民的种粮积极性依然不高。由于劳动力价格上升，抬高了农民种粮的机会成本，强化了农民外出务工的动力，大量农村青壮年劳动力外出之后，农业生产中老龄化矛盾愈益突出。应当清醒地看到，当前我们事实上面临着局部地区现代农业加快发展与更大范围区域传统农业迅速衰落同时并存的严峻现实。在许多传统农区，其产业结构基本依旧，老品种、老技术加老农民，超小规模、粗放经营加自给为主，共同构成这些地区传统农业日渐衰落的主要表征。由于严重老龄化的“末代农民”群体只能支撑自给性的小农模式，由此必然导致在许多地区耕地粗放经营甚至抛荒现象日趋加重，已经构成影响粮食生产增长的关键因素。从总体上判断，我国绝大多数地区粮食生产中小农户分散生产的基本格局仍然没有改变，粗放经营现象普遍，尚未形成激励粮食适度规模经营扩大的内在机制，这无疑是影响我国粮食持续发展能力进一步提升的更重要制约。

　　(3)政策低效化仍未改变。我国粮食生产形势的根本好转与高强度的政策投入是直接相关的，2011年，仅粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等“四大补贴”资金就达到1406亿元，比2004年的145亿元增长8.7倍。农业补贴水平的大幅度提高虽然深受农民欢迎，但并不足以弥补比较效益之差，对大多数农户并不能产生足够的扩大粮食规模的生产激励。更重要的是，现有主要按承包地面积平均发放补贴的普惠制方式，补贴的只是土地承包者而非实际生产者，不仅实施的政策成本高，而且在一定程度上使耕地粗放经营和撂荒现象变相得到了政策支持，从而产生不利于增大粮食供给的结果。现有农业补贴政策的主要缺陷是将对农民的利益补偿和对粮食的生产激励两大政策目标相互混淆，因此导致政策绩效受到明显限制。在严格意义上，现行农业补贴政策更多地表现为惠农民政策，而非强粮食政策。在粮食安全压力继续加大背景下，农业补贴政策不能对粮食生产者产生更直接和更强烈的扩大生产规模的政策信号，这显然是我们亟待进行合理的政策调整的重要方面。