近几年来媒体和知识界一直在说：我国改革已经进入深水区，处于攻坚阶段。十八大决定深化改革，政府积极释放改革红利。财税改革，金融改革，社保改革，国企改革，分配机制改革，户籍制度改革，国家机构与行政体制改革。在这多头并进的改革大潮中，土地制度变革正在步入战略机遇期。

　　土地制度改革逢遇千载良机

　　1997年初，我国农村实行为期30年的新一轮土地承包，再经3个月即将过去17年，还剩13年时间，此轮承包即将到期。凡事预则立，不预则废。在未来13年中，前3-5年最关键。如果花5年时间，到2019年元旦之前，还不能在我国农村实行稳定的土地制度，依然需要到期重新承包，将使农民心态不稳，投入减少，地力下降，危及粮食安全。

　　进一步观察，1997年之后出生的青少年和外面结婚来到本村的妇女，在本村都没有土地。与此相反，1997年之后死亡的和由于各种原因外出工作定居的人们，则都还在本村拥有土地。这种人地分离现象，已经相当普遍，将随着时间的推移无疑还将进一步加剧。仅此一点，就已经使绝大多数农民心盼土地制度赶快改革。

　　基于上述实际情况，我国知识界与新闻媒体，包括各级党政官员，对农村土地制度必须加快改革的大方向，有着高度共识，没有公开反对意见，只是对具体改革方案存在一些不同看法。纵观数千年，对土地制度变革的人心企盼与上下共识如此一致，在我国历史上从来没有过。这是千载难逢的绝好机遇，一定要抓住，千万不要错过。

　　需要恢复农民土地所有制

　　解放初期，我国曾经成功建立农民土地所有制。1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》第1条申明：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。什么是农民土地所有制，该法下述2条讲得十分清楚。第6条规定：“使全乡村人民均获得相等的土地并归个人所有”。第30条规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。

　　到1952年底，全国土改基本完成。从那时至今的60多年，可以划分为前后两大阶段。前30年为第一阶段，农村土地制度经历了剧烈震荡。刚刚实现的农民土地所有制，经过互助组、初级社、高级社，很快就在1958年转变为以人民公社为核算单位的农村土地集体所有制。实践表明，这次土地制度大转变很不成功，大量耕畜被宰杀聚餐，农业生产力遭受严重破坏，粮棉油大幅度减产，上百万人死于饥饿，个别地方甚至出现易子而食现象。

　　难以估量的损失与严酷现实，换来必要调整。1962年以人民公社为核算单位的农村土地集体所有制，被调整为“三级所有、队为基础”。退到以生产队作为核算单位，农民不再宰杀耕畜，农业生产有所恢复。但不是每个农民都尽心竭力参加集体劳动，“大锅饭”造成很多人出工不出力，粮食单产难以提高，粮油棉布肉蛋鱼短缺，不得不凭票限量供应，勉强维持城乡居民最低生存需求。

　　粮食长期低产表明，退到以生产队作为核算单位的调整，尽管效果不小，但并不到位。对此，并非无人知情，但在反对“单干风”，狠批“三自一包”的激烈路线斗争环境中，不可能进行更深入的改革。直到邓小平复出，否定“两个凡是”后，才默许安徽凤阳等地以“大包干”名义实行“包产到户”。结果一包就灵，增产效果显着，各地争相效仿。1979年全国只有1.02%的生产队实行大包干，1980年上升到14.4%，到1984年家庭联产承包责任制的占比达到99%。

　　此后30年为第二阶段，全国农村实行土地承包责任制。抛开产权关系不论，暂不涉及土地的买卖问题，主要就土地使用与经营而言，这种农民土地承包制与土改后实现的农民土地所有制，实际上已经没有多大区别。从这个角度看，这次自下而上的调整，基本到位了，接近1952年的出发点，土地经营效果良好，粮棉产量提高，粮票布票取消。

　　总结过去60多年正反两面的经验教训，下一阶段的农村土地制度改革，应当走向何方呢？笔者猜测：可能需要将现行的农民土地承包制回归为《中华人民共和国土地改革法》规定的农民土地所有制。具体实施办法非常简单，就是由人民政府向承包土地的农户颁发土地所有证，承认其土地产权，赋予“自由经营、买卖及出租其土地的权利”。

　　采用上述简单办法，有一个值得注意的时间界限，就是需要在未来3-5年之内实行。如果超过这个时间界限，事情就可能变得相当复杂，这是因为再过5年，此轮土地承包期就只剩8年了。8年的盼头，可能会使少地农户强烈要求等到2027年重新承包土地时，调增了自家的土地面积后，再行改革。而到那时再改革，将极大延缓我国的农业现代化与城镇化进程。

　　无须担忧农村土地买卖

　　是否应当通过颁发土地所有证，将现行的农民土地承包制，回归为农民土地所有制，最大分歧点在土地买卖。这是因为在“中华人民共和国土地改革法”规定的土地所有者3项权利中，自由经营权早已实现，出租土地的情形客观上也已经存在，没有谁对土地出租进行限制。所以，目前唯一存有异议的，只是可否给予持证者土地买卖权。

　　土地买卖是实现土地流转的重要交易方式。对于土地流转的现实必要性与未来发展趋势，举国上下有着高度共识，可能没有多少人会觉得人均不足几亩地的小农经济，能够维持长久。小面积的种植业，已经严重束缚了农业生产力的发展，妨碍土地有效利用，即使单从农民家庭收入的角度看，也无法长期支撑。因而，目前几乎人人皆知土地流转与适当集中，是大势所趋，势在必然。

　　面对这样的客观形势，仍然有人不赞成给予农民土地买卖权，这是为什么呢？他们不赞成的主要理由，是担心农民出卖土地后，失去生活保障，引发社会动荡。这是一个极其严重的社会问题，谁都不敢掉以轻心。但同时这又是个双重虚假的命题，要看清其中真相，需要连续剥开两层皮。

　　其一，他们所持的理由，与他们承认的土地流转与适当集中必然趋势之间，存在着明显的矛盾。既然土地要流转，就得有人出售。既然多数农田将会集中为适合现代化家庭农场经营的较大地块，那么，家家都将少量土地保持自己手中，充当生活保障，就是不可能的事情。反过来说，如果农田不可买卖，那么，现代化家庭农场经营所需的较多土地，从何而来？

　　其二，如果人们的生活必须依赖土地保障，那么，日益增多的城市人口又当如何保障他们的生活呢？所有城市化率超过70%的发达国家，都能验证一个简单的道理，国民生活保障不必建立在占有最重要生产资料――农田的基础上，真正可以需要依靠的，是完善的社会保障制度。

　　包括农田在内的一切生产资料，都应当按照提高使用效率的原则进行配置，由市场进行调节，该集中就集中，该分散就分散，不宜强制均分，充当社保工具。稳定与公平的社会保障制度，应当按照人文关怀的精神，一视同仁地进行设计，不宜人分两等，长期保持二元结构。须知，中华民族已经随同全人类一起，步入了21世纪。

　　效率与公平之间，存在着有机联系。生产资料的利用效率提高了，粮食、衣料、药品与建筑材料等各类产出增加了，社会保障也就有了更加雄厚的物质基础。忽视这种联系，企图通过牺牲土地利用效率的办法，来保障农民的生活，与现代法治社会的运行理念相去甚远。其实施结果，将南辕北辙，不仅要延长土地对农村剩余劳动力的束缚时间，同时还会延缓新型城镇化的进程。

　　城镇土地制度需要相应改革

　　由于我国商业用地使用权的租用期限，仅为40年，工业用地50年，随着第一批工商用地使用权租用期限的逐渐临近，已经迫切需要对城镇土地制度的改革，给出一定的说法。城镇住宅建设用地使用权的租用期限，虽然略长一些，为70年，但涉及的人数众多，同样备受关注。

　　一个国家，在重大财产制度方面，长期存在某种程度的不确定性，总是让人费捉摸，不知将会出台什么政策，不是一件好事，不利于稳定，因而也就并非明智之举。如果上面讨论的农村土地制度改革进展顺利，有所突破，那么，城镇土地制度的改革，就应当乘机跟进，彻底解除人们的后顾之忧。

　　处于繁华地段的一座高档商厦，经营久了或许形成商誉，即使楼体破损难修，重新翻建的商业价值也可能很大。对此类商家租用的商业地产，每隔40年就要重新商定1次土地使用权租金，是利国利民的必要行为吗？果真如此实行，不知要有多少官员，误入贪腐陷阱，将被投入牢狱。

　　为减少不必要的麻烦，消除难以琢磨的烦恼，上述商业用地的产权，不妨出售给商家。同理，工业用地的产权，也可以出售给工业厂家。住宅用地的产权，可以出售给业主。至于国家与商家、厂家及业主之间的利益关系，完全可以运用税收工具进行调节。对于工商企业因成本降低而增加的利润，可以通过征收所得税收取。对各类房产与地产的大幅度升值，可以通过物业税收取。总而言之，政府真要向富人收钱，比从穷人身上收钱，办法多得多，不必百分之百垄断城镇地产。

　　各级政府之间也需要明晰地产

　　把确权给农民的农村土地，与确权给工商企业、商品房业主和各类事业单位、社团法人的城镇土地，全都加在一起，按总面积36亿亩匡算，折合240万平方公里，相当于四分之一国土面积。另外四分之三的国土，属于各级政府。为了更好地保护、整治和利用这些土地，既使各地明确职责，又要防止相互侵占，在各级政府之间，也有必要进一步明晰各自的地产。

　　如此明晰土地产权，是否会把国家分割得七零八落呢？不会的。这里需要明确一个与土地财产权相区别的大概念――土地占领权。国家占领的土地，称为领土；国家占领的海洋，称为领海；国家占领的天空，称为领空。国家独享占领权，任何人、任何集团、任何其他国家，都不得染指，任何地区、任何势力都不得图谋分裂。从占领权角度说，普天之下莫非王土。这是不允许存在任何异议的，但土地占领权与土地产权是两码事，不可混为一谈。

　　土地作为一种财产，需要和其他财产一样，给予法律保护。只有这样，土地才能充分发挥其财产功能，激励人们的积极性，使人们肯于为之付出全部精力与汗水，肯于为之向国家缴费纳税。这是地产之妙。认清这一点，善于利用这一点，在战乱时期可以夺取政权，在和平时期可以繁荣经济；忽视这一点，不善利用这一点，会使国民经济临近崩溃边缘。

　　在任何国家，相邻地方政府之间的地界，一般都是清楚的。但这种地界标示的是行政管辖权范围，不等于地产划分。在地方政府的行政区划内，可能存在属于中央政府和上级政府的地产，本级政府不得悄悄侵占。由于缺少明确的法律规定和清晰的地产划分，多年来我国事实上存在着地方开发区和地方政府转让土地的项目，侵占中央政府地产的现象。譬如，海岸线一定距离内的滩涂，全都应当属于中央地产，永远作为公地保留，可是有些已经被占用了，使得游人无法沿着海边游览通行。随着改革的深入，各级政府之间的地产划分，也将逐渐提上日程。其中首先要解决的，是包括高山大河、战略要地与国家公园等在内的中央地产的圈定。