我国农民工在市民化的社会变迁过程中，由于特殊的二元经济制度以及其他因素的制约，他们并未像西方国家那样经历从农民向市民的职业、地域和身份相同步的彻底转变，而是经历了由农民到农民工、再由农民工到市民的“中国路径”。然而，在这条路径下，农民是否选择迁入城市成为市民，并不是政府一声令下他们就会蜂拥入城的，每一个农民将从经济理性的角度出发，全面比较、衡量自己的进城收益和进城成本，最终每个农民工对待市民化以及所走的市民化路径各不相同。2011年政府工作报告明确提出“因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。”党的十八大报告要求有序推进农业转移人口市民化。

　　分步推进农民工内涵上的真正市民化

　　农民工市民化不仅要在数量上要实现相当部分农民工身份、工作的转化，而且要在质量上要实现工作方式、生活方式、社会交往、价值观念等与城市居民的融化，前者是形式上的“伪”市民化，后者是内涵上的真正的市民化。因此，农民工市民化是一个长期的过程，要坚定不移、积极稳妥、分步推进。

　　农民到流动就业的农民工、再到新市民，是我国农民工市民化的全过程，但现在的“农民工”现象只解决了市民化过程中的前一半问题，即实现从农民到流动就业农民工的过程，距离从农民工到新市民还有很长一段路要走。事实上，我国特有的城乡间流动的“农民工”现象，一定程度上掩盖了农民工市民化过程中的许多弊端和矛盾，如城市公共服务建设滞后、教育卫生资源紧张等，延缓了农民工市民化的进程。如农民工转移不彻底导致不能从根本上最终实现工业化进程，又如城乡分割劳动力市场和农民工现象都加大了社会管理的成本，阻滞了社会发展和城市化推进。然而，城乡间流动只是暂时现象，农民工也不可能永远是流动状态，他们必定要进城成为新市民，因此农民工市民化已成为不可阻挡的必然趋势，我们必须正视之。

　　农民工市民化的目标是，在未来20年，以平均每年800万人的规模增长，到2030年完成市民化的第一阶段转换，即身份、工作、公共服务的市民待遇；第二阶段则是更长时间的农民工与城市居民融合、与城市文化生活融合。届时，伴随中国工业化、城镇化和农业现代化的完成，农民工问题将得到彻底解决。

　　促进农民工融入城市实现市民化，要统筹考虑城市布局、地域布局和产业布局。在保持大城市对农民工吸纳的同时，进一步促进中小城市和小城镇对农村劳动力的吸纳。要调整城市发展布局，科学编制城市发展规划，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，避免出现“大城市病”、“贫民窟”，使大部分农民工在中小城市实现市民化。要调整区域发展布局，进一步完善输入地与输出地的对接机制，东部沿海地区率先进行产业升级和技术提升，中西部地区做好迎接东部地区产业梯度转移的准备，促进农民工就近就地转移就业。同时，大力发展县域经济，进一步加强小城镇和农村基础设施建设，引导农民工返乡创业。

　　调整产业发展布局，加快发展第三产业，实现工农业经济的均衡发展，在农业向工业输出优质劳动力资源的同时，保障实现农业现代化所必需的优质劳动力资源；加快产业结构产级，优化产业结构质量，逐步实现从低附加值转向高附加值升级、从高能耗高污染转向低能耗低污染升级、从粗放型转向集约型升级。与此相对应，应加大农民工培训力度，提高技能水平以适应产业升级，鼓励农民工从事第三产业，尤其是家庭服务业。

　　农民工市民化的政策选择

　　破除二元制度障碍

　　改革开放以来，随着市场化改革进程的不断深入，城乡劳动力要素流动的壁垒被打破，农民工成功实现了职业的转变(非农化)，却没有实现身份的转变(市民化)，城乡二元制度是主要原因。必须以新生代农民工为重点，加快农民市民化的进程，从制度上根本解决农民工融入城市的障碍，减少身份转变过程中的痛苦和摩擦，以终结农民工现象推动二元经济结构向现代社会经济结构顺利转变。

　　推进公共服务均等化

　　公共服务均等化，要快于农民工市民化进程。政府要主动为农民工提供与城镇居民同等质量的公共服务，最重要的是保障一个就业基础和五项公共服务。

　　稳定的就业是农民工市民化的基础、前提。就业是民生之本，农民工只有在城市有稳定的就业，才能有资格谈市民化。这里的稳定就业，不仅指每份工作的持续时间和变换工作的次数，还包括工作条件、劳动强度、工作环境、劳动权益等，即就业的数量与质量的统一。因此，要继续加大对农民工的人力资本投入，积极发展职业教育，加大农民工职业技能培训，提高文化素质和职业技能，从而实现稳定就业、收入增长、自我发展和融入城市。

　　五项公共服务即子女教育、居住、医疗、养老保险和精神文化生活。

　　子女教育，毋庸置疑是农民工在城市稳定就业后选择是否落户城镇首先要考虑的因素。当前农民工子女的义务教育阶段政策已有突破并取得成效，但学前教育的供给不足和异地高考的限制，都阻碍了农民工市民化的进程。要逐步实现农民工子女学前教育的同市民待遇，将农民工随迁子女学前教育纳入输入地城镇学前教育发展规划；研究制定农民工子女异地参加中考、高考的办法。

　　住有所居，是促进农民工市民化的重要保障。农民工在城镇居住条件低劣，住房支付能力弱，严重影响了其生活质量，并成为他们融入城镇的最大障碍之一。各级政府及其住房建设部门应将农民工住房问题与城镇居民住房问题一并纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划，支持农民工通过租、购、集体宿舍等多种方式解决住房问题；建立和完善保障性住房体系，逐步将符合条件的农民工纳入覆盖范围，完善覆盖农民工的住房公积金制度，鼓励招用农民工数量较多的企业在依法取得的企业用地范围内建设农民工集体宿舍。

　　病有所医，是农民工是否留在城市考虑的重要因素。当前，农民工医疗卫生服务利用总体不足，医疗卫生资源配置不能适应农民工医疗卫生服务需求。因此，要坚持输入地管理，以农民工需求为导向优化卫生资源配置，方便农民工在城市务工期间就近就医和及时补偿，确保农民工同步地与其他居民享受大体一致的基本医疗卫生服务。

　　老有所养，是解决农民工留居城市后顾之忧的重要内容。养老保险，关系农民工年老后的基本生活来源，可为其提高稳定可靠的生活来源，但对于低收入的农民工而言，目前的养老保险缴费基数过高，相当于变相提高了费率，掩盖了低收入群体为什么参保率低的真相，阻碍了农民工市民化进程。假设某地上年社平工资为4000元，缴费基数最低为社平工资的60%，即2400元，养老保险费率企业为0.20、个人为0.08，这意味着企业最低缴费480元、个人最低缴费192元。若农民工月工资收入为1500元，则农民工个人缴费占其工资收入的12.8%，企业缴费占农民工工资收入的32%，合在一起的养老负担为近44.8%，这比养老保险费率28%高出近17个百分点。根据马斯洛需求层次理论，农民工收入越低，首先考虑的是吃饭、子女教育、住房等基本需求，然后才会考虑养老保险等需求。缴费基数过高，是农民工参保意愿不强、参保率低的重要原因之一。要充分考虑农民工的实际情况，适时调整养老保险的缴费基数，首先解决广大农民工“参得起”保险的问题，然后才是提高参保率水平和提高享受待遇标准的问题。

　　精神文化生活是新生代农民工能否真正融入城市的重要因素。农民工在城市缺乏健康向上的精神文化生活，文化生活单调，形式简单。农民工精神文化工作缺乏总体规划，缺乏统一的政策和制度安排，党团组织建设和管理工作薄弱，广大农民工往往被排除在城市各种有组织的精神文化活动之外，成为城市文化生活的旁观者和边缘人。与城市居民相比，农民工能够支配的闲暇时间很少，娱乐消费的时间就更少，收入水平低，农民工文化消费能力随之减弱。农民工的社交活动方式主要是一种地缘性、亲缘性的关系，业缘性关系较弱，与城市居民的交往更弱，这使农民工难以融入城市居民之中。因此，要丰富农民工精神文化生活，创新和加强农民工基层党团和工会、妇联组织管理，充分发挥社会组织服务农民工的积极作用。

　　全面提升农民工就业质量

　　近年来农民工的就业质量得到了明显改善，就业机会增多，就业稳定性增加，劳动权益有所保障，就业能力有所提高，就业环境不断改善，但总体上农民工的就业质量依然偏低，就业空间依然狭小，行业和职业具有高流动性和高风险性，仍有劳动权益受侵损现象发生。因此要千方百计为农民工创造充分的就业机会，努力营造公平的就业环境，培养和提高良好的就业能力，优化并形成合理的就业结构，积极构建和谐的劳动关系，全面提升农民工的就业质量，打好农民工市民化的经济基础。

　　提升就业质量既有数量的扩大，更有质量的提高。我国经济将保持较快增长速度，农民工转移就业仍有很大潜力，服务业将是未来吸纳新增就业的主体。要调整产业结构，充分发挥中小企业在农民转移就业中的主渠道作用；完善区域发展和就业政策，继续发挥沿海发达地区和大中城市吸纳农民外出就业的作用，支持中西部地区承接产业转移，支持县域经济、个体私营企业和小城镇发展，促进农村劳动力就地就近转移。

　　农民工就业能力是促进农民工稳定就业、收入增长和转变为市民的基础，要加强农民工人力资本开发，提高农民工创业就业能力，推动发展向依靠劳动者素质提高转变。加强农村“两后生”劳动预备制培训和职业教育，加快建立市场导向、产学结合的农民工培训体系，大力培养新型产业工人。

　　加强消费引导，建立社会信任机制

　　加强对新生代农民工的消费引导，促进消费结构的合理化，进一步提高在城市的生活适应能力。新生代农民工的消费水平和消费结构正在向城市居民趋同，但部分新生代农民工仍有不良的消费结构，甚至将钱用在不当之处。因此，要加强对新生代农民工消费的积极引导和教育，帮助他们形成良好的消费风气，树立正确的消费观念，建立积极向上的消费文化，从而促进他们的消费结构进一步合理化，更好地适应城市生活。

　　建立社会信任机制，扩大新生代农民工的社会交往，提高他们的社会适应能力，促进新生代农民工与城市居民更快、更好的融合。社会交往是新生代农民工融入城市的重要环节。要打破城乡之间、城市居民与农民工之间的界限，加强他们之间交流与互动，建立社会信任机制，建设新型、和谐的城市文化。提升新生代农民工的社会网络资源，加大对新生代农民工的综合素质的培养，消除城市市民对新生代农民工的歧视心理，重视新生代农民工心理问题的疏导工作，从而促进新生代农民工更好地融入城市生活。

　　正确处理农民工市民化与村建设、农业现代化的关系

　　在促进农民工市民化的过程中，要充分考虑农民工的当前利益和长远生计。一是保障农民工的“三权益”。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民工的财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。因此，在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利，应当让他们带着这些权利进城，也可以按照依法自愿有偿的原则，由他们自主流转或处置这些权利。这不仅可以让农民工进退有路、更有底气，还有利于规范发展农村的土地承包经营权流转市场，促进适度规模经营和农民现代化发展。二是发展现代农业需要培养新一代新型农民，因此要加快发展农村职业教育，加强农业技术培训，采取有力的政策措施鼓励优质的农村劳动力留在农村、投身于现代农业发展和村建设。

　　强化属地管理责任，按常住人口配置公共服务资源

　　要强化输入地政府属地管理责任，根据常住人口配置公共服务资源。无论是就业服务、子女教育还是医疗卫生、文化生活等，都要落实输入地的属地化管理责任，按照体现公平、优先照顾的原则，将农民工纳入当地公共服务体系。根据常住人口或服务人口配置当地公共服务机构、人员和经费，着力提高基层公共服务机构的服务能力。

　　推动农民工市民化并不是排斥解决当前农民工在职业病防护、工资拖欠、合同签订率低等权益受侵的问题，这些问题依然亟需从政策制度和执法检查中加以解决。