1月31日，2013年中央一号文件——《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》全文公布。文件连续第十年聚焦“三农”，指出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。

　　这是“家庭农场”一词首次出现在一号文件中，对专业大户和龙头企业的政策扶持也在一号文件中再次明确。

　　文件还明确，将探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度。对此，农业部农村经济体制与经营管理司负责人在接受新华社记者采访时说，这一要求目的有二：“一是坚持农地农业用，确保国家粮食安全和主要农产品供给；二是坚持农地农民用，确保农民充分就业和农村社会和谐稳定。”

　　上述负责人还称，今年中央一号文件的主题是创业生产经营体制。农业部将抓紧研究探索现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，推动完善相关法律制度。健全农村土地承包经营权登记制度，用5年的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

　　有分析称，伴随着确权登记的完成，将为中国未来农村土地流转埋下伏笔。

　　从“生产力”到“生产者”

　　纵观10多年来的一号文件，大多集中于探讨农业生产力的发展，而2013年的一号文件更多专注于农业经营体制和生产者上。

　　2013年一号文件指出，农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织。

　　“新世纪以 来一共出台了10个文件，前9个更多的都是强调发展，都是生产力方面的，改革也讲，但不够，特别是调整生产关系方面，可以说比较欠缺。这个文件强调创 业生产经营体制机制、培育农业新型经营主体，算是弥补了这个缺陷。”农业部农业研究中心主任宋洪远分析道，这次针对农业生产经营体制机制做出了安排。

　　宋洪远称，基本的家庭承包制是长久不会变的，在此基础上探索多种经营方式。

　　“在家庭经营层次，除了原来的单个小农户，现在有了专业大户、家庭农场、职业农民、联户经营；在统一经营层次，除了原来的集体经济组织，现在还 有专业合作社、社会化服务组织、产业化经营组织等。这些主体能不能以农业为主业持续经营，从中获得合理经营利润？对实践中出现的探索创新需要总结，也需要 在总结的基础上进行完善和推广。”宋洪远说，这正是此次一号文件以创业生产经营体制机制为主题的背景之一。

　　一号文件给出的几个指导方向是，在稳定农村土地承包关系基础上，“努力提高农户集约经营水平”，“大力支持发展多种形式的新型农民合作组织”，“培育壮大龙头企业”。

　　此外，“抓紧研究修订农民专业合作社法”，“积极探索合作社联社登记管理办法”，也被写入一号文件。外界评论，结合“大力支持发展多种形式的新型农民合作组织”的说法，此类表述有助于解决眼下联社面临的登记难题，改变目前农民合作社小、散、乱的局面。

　　宋洪远分析说，跟过去相比，农村合作组织形式发生了变化，不仅有专业合作，还有股份合作和其他形式，“合作形式变了，合作领域拓宽了，不仅是生产合作，还有流通合作、加工合作和信用合作，这是今年一号文件的又一亮点”。

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田表示，每年一号文件的内容都在重复强调农业发展，今年尤其强调了农业经营体制，这是一个很有意思的现象。

　　“农业算是弱势产业，农业农村发展也面临各种问题，怎么让更多资金进入农村，让农村生活有所保障？这是需要深思的问题。农业经营体制的创新，可能会有更多的财政进入。”郑风田说。

　　一号文件显露出的消息是，未来对示范社将会在政策、资金和税收上给予扶持。例如，“实行部门联合评定示范社机制，分级建立示范社名录，把示范社 作为政策扶持重点”；“安排部分财政投资项目直接投向符合条件的合作社，引导国家补助项目形成的资产移交合作社管护，指导合作社建立健全项目资产管护机 制”；“增加农民合作社发展资金”；等等。

　　工商企业租赁农地受限

　　值得关注的是，随着社会资本纷纷流入农业领域，一些“非粮化”和“非农化”行为出现。

　　受农产品价格上涨和中央支农政策力度加大等诸多因素影响，近年来农业领域逐步成为投资热点。到2012年6月底，流入到工商企业的承包耕地面积 2500万亩，比2009年底增长了84.6%。流入资金方面，尽管还没有全国性统计数据，但在民间资金较丰富的浙江省，据农业部门统计，近5年全省工商 资本投资农业超过千亿元人民币。

　　此次一号文件强调将探索建立严格的工商企业租赁农户承包地准入制，意味着最高决策层将针对近两年备受社会关注的“工商资本进入农业”趋势，建立严格的评审和监管制度。

　　这一决策针对的是，一段时间以来，部分投资农业的工商资本逐渐显露出其逐利本质，开始“跑马圈地”，从事收益更高的“非粮化”产业。

　　在一号文件公布后，针对工商企业租赁农地一事，上述农业部农村经济体制与经营管理司负责人称，农业部将从租地资格准入、经营风险控制、土地用途监管等环节，加强对企业租赁经营农户承包地的规范和管理。具体有三条措施：

　　一是探索建立租赁农户承包地准入制度。严格农业经营能力审查，着重审查企业资信、技术力量、产业规划、风险防范等情况，规范流转行为，从源头上抑制“非粮化”、“非农化”行为。

　　二是建立土地流转风险防范机制。通过推广使用土地流转示范合同，鼓励建立和完善土地租金预付制度。在土地流转面积较大地区，通过政府补助、流入 方缴纳等方式，鼓励建立土地流转风险保障金制度。对经营规模超过一定面积的规模经营主体，制定专门的农业保险补贴政策，以降低因经营规模扩大可能导致的自 然、市场风险。

　　三是强化土地流转用途监管，纠正农村土地流转后的“非农化”经营问题。

　　一号文件同时提到，鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。

　　“重在‘适合’，这个政策有两方面的含义，政策导向鼓励引导适合企业化经营的种养业，另一面，不适合，工商资本也不会去。”宋洪远说，在农村调研中确实发现存在工商企业租用农民土地非农使用的情况，准入和监管正是针对这个情况提出的。

　　宋洪远介绍说，诸如玉米和大豆这些产业链长、价值链宽的农产品，才适合企业化经营，而小麦和稻谷则不适合。

　　缩减流通环节

　　宋洪远对2012年召开的中央农村工作会议和2013年的一号文件的解读是，主要目标是保供和增收。

　　“保供”就是要保障国家粮食和重要农产品有效供给，要在粮食生产“九连增”的基础上，2013年实现粮食生产“十连增”。“增收”就是要实现农 民收入持续较快增长，要在农民收入增长“九连快”基础上，2013年要实现“十连快”。宋洪远表示，要实现这两个目标，面临的问题和挑战不言而喻。

　　“资源约束进一步增强，‘人多地少’是现实，‘人增地减’是趋势。土地流转费用和农业投入品价格的上涨，致使农业生产经营成本不断上升。农村劳 动力持续转移，由此引起农业劳动力紧缺，出现务农人口老龄化，农业经营兼业化。农业进入高风险时期，自然风险、市场风险、安全风险叠加。特别是由于国际市 场和国内市场互动增加，农产品市场与资本市场联通，加剧了风险。影响农产品供给和价格的因素复杂。环境污染、投入品不当使用，都会增加农场品安全。”宋洪 远列举了当前农业经营生产所要考虑的诸多问题。

　　农业经营成本中，目前直接制约农民收入的，无疑是繁琐的中间流通环节。

　　“农业的生产区域不是农业的消费区域，主产区和主销区不在一个地方，过去是南粮北调，现在是北粮南运，这样半径都拉长了，这个趋势在短期内事难以扭转的。”宋洪远说。

　　“农产品出现‘两头叫’的现象，市民叫着买菜贵，农民叫着卖菜难，怎样使‘两头笑’？核心就是要削减农产品中间流通环节。”郑风田称，目前的农 超对接并没降低农产品中间流通的成本，未来应该实现产地和城市的对接，通过专业合作社，把农产品集中起来，由农民直接在城市销售。

　　对于流通问题，2013年的一号文件着墨也颇多，具体提法包括：加强农产品期货交易所建设，适时增加新的农产品期货品种，培育具有国内外影响力 的农产品价格形成和交易中心。发展农产品网上交易、连锁分销和农民网店。启动农产品现代流通综合示范区创建。支持供销合作社、大型商贸集团、邮政系统开展 农产品流通。

　　“确权登记意义重大”

　　值得注意的是，2013年一号文件提出，用五年的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

　　“这项工作已经喊了很多年了，也做了很多年，但进展不是很快。”郑风田认为，此次给出时间表，也是表示对农民权利的重视，同时也是为农村的产权交易做准备。

　　一号文件强调，“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。必须健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。”

　　郑风田说，土地确权对农民意义重大。在没有证的情况下，农民很容易受到侵害，而有了证，地方政府在征地时，证便是农民保护自己的一道防护墙。

　　“一张证可以保护农民的土地权益，在农村产权交易市场上，农民可以抵押贷款，也可以增加农民的财产性收入。”郑风田说。

　　“相比较以前，这次更强调全面的确权登记。”宋洪远称 。

　　2013年中央一号文件摘要

　　【生产】以奖代补支持现代农业示范区建设试点；支持发展远洋渔业。

　　【调控】要按照生产成本加合理利润的原则，继续提高小麦、稻谷最低收购价，适时启动玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等农产品临时收储；扩大农资产品储备品种。

　　【补贴】继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜；启动低毒低残留农药和高效缓释肥料使用补助试点。

　　【金融】支持社会资本参与设立新型农村金融机构；适当提高部分农业险种的保费补贴比例；开展农作物制种、渔业、农机、农房保险和重点国有林区森 林保险保费补贴试点；推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制；支持符合条件的农业产业化龙头企业和各类农业相关企业通过多层次资本市场筹集发展资 金。

　　【社会资本】引导国有企业参与和支持农业农村发展；鼓励企业和社会组织采取投资筹资、捐款捐助、人才和技术支持等方式，在农村兴办医疗卫生、教 育培训、社会福利、社会服务、文化旅游体育等各类事业，按规定享受税收优惠、管护费用补助等政策；落实公益性捐赠农村公益事业项目支出所得税前扣除政策； 鼓励企业以多种投资方式建设农村生产生活基础设施。

　　【土地承包】抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式；坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持 承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营；结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题；土 地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力；探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管 制度；规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。