本文导言：我国自1980年在农村推行家庭联产承包责任制以来，党和政府把解决“三农”问题作为重中之重，管理层在支农惠农方面采取了很多切实可行的措施，也取得了好的实效。在农村金融方面管理层虽力倡加强和改善农村金融服务与创新，但农户贷款难问题日益突出，当前已成为农村金融服务的盲区。笔者通过调研认为，农村金融机构商业化取向的改革，必然导致农村金融机构服务“三农”的弱化。而且笔者认为，现行的农村金融机构对农户而言，都是正规金融或外部金融。这些外部金融机构是入不了村进不了户的。笔者调研的结论是：从根本上解决农户贷款难问题，必须明确一家外部金融机构作为扶助银行，在广大农村地区建立全覆盖的村级农户资金互助社，走“村级农户资金互助社+扶助银行”的路子，从而促进农业农村经济的可持续发展。
为了建立健全农村金融服务体系，增强金融支农功能，探索农村以农养农的融资途径，开发利用农村潜在的融资资源，搭建行政村社区（简称村级）民间互助融资服务平台，缓解广大农户生产经营融资难问题，最近我们就组建“村级农户资金互助社”问题，在湖南省岳阳市的岳阳、汩罗2个县（市）对麻塘、城关、李家3个乡镇的畔湖、大冲、高燕、李家4个村、100农户及相关部门进行了调查，得到了一些有益的启示。
一、目前广大农户贷款难的问题突出
我们调查的这4个村共有农户1758户，6975人，耕地6308亩，农业生产以粮棉为主，生猪养殖和务工经商多种经营比较活跃。2009年农户总收入4639万元，人均收入6650元。村域加工企业和经济合作组织30个，2009年总收入4160万元。
据调查分析，当前农村金融服务的最大问题，是农户贷款难的问题，这个问题普遍存在，十分突出。在4个村随机抽样调查100农户中，2008至2009两年因生产经营有借贷需求的79户，实际发生借贷行为的23户，占需求户29.5%。其中只在金融机构（信用社）借贷6户，分别占贷款需求户的7.6%和占实际借贷户的26%。其他17户是通过民间私人借贷，月利率10‰左右，相当于国家基准利率1.5―2倍。2008至2009两年，4个村有6个小型农田水利基础设施建设项目，想以村集体承贷承还和分户偿还的方式向金融部门申请借贷82万元，但没有实现。岳阳县麻塘镇洞庭坳上组一曹姓养猪专业户，在近几年多次向本镇金融部门申请借1万元贷款，但都被当地乡镇金融部门以其用农村住房、养殖的牲猪等物不符合办理抵押、质押条件、农户担保不适合要求等为由而拒绝。2009年因向当地乡镇金融部门借不到贷款，无法对牲猪进行及时防疫治病，病死存栏肉猪60头，损失惨重。汩罗市高燕村打水组和范家组有8个养猪专业大户，每户年出栏猪在500头以上，存栏猪在200头以上。近几年当地乡镇金融部门只对其中一户用靠近集镇路边房屋作抵押贷款，其他7户均多次以农村房屋等财产申请抵押贷款和农户担保贷款，都被拒绝受理。
二、为什么农户长期普遍贷款难？
我们调查分析，认为有以下三个基本原因：⑴农户贷款问题长期已经成为金融机构服务盲区。调查的3个乡镇和其他地方一样，设在乡（镇）的农业银行营业所早在8年前开始陆续撤销，岳阳县和汩罗市共55个乡镇（场）现只保留农村乡镇营业所4个；乡（镇）农村信用社在12年前开始陆续全部撤销设在村里的信用分社（站）；乡（镇）邮政储蓄银行成立2年以来基本上未开办农户贷款业务；农业发展银行是农业政策性银行，还没有批准开办直接向农户生产经营性贷款业务。显然，目前农村金融机构中3家银行（农行、农发行、邮蓄行）对广大农户贷款没有顾及。虽然信用社发放了农户贷款，但放贷户很少，且借款额很有限，鞭长莫及，远远满足不了农户实际的融资需求。2007年开始，有的省市陆续搞了极少数农村资金互助社、村镇银行和小额贷款公司的试点，有成功的、有失败的，都没有在全国推开，没有形成气候。⑵农户贷款比较难放难管。农户地域分散，所需生产经营性贷款的额小、期短，且抵押、担保条件难符合金融机构现行的规定。农户自身也感到长途到乡（镇）、县城去找信用社、银行办贷款手续不熟悉、不方便。⑶农村金融机构疏远农户是因为有了更有利的信贷市场。农村金融机构管理权的上收和商业化股改，更加助长了信贷业务的趋利性。由过去比较注重支持农户经济，逐渐转向支持乡村、城镇规模经济，贷款投向不断向乡村个体工商户、城镇工商企业等方面调整。
我国改革开放30年来，党和政府一直倡导加强和改善农村金融服务，一直鼓励农村金融服务创新。管理层一直努力推进农村金融的加强和改善，也一直努力推动银行业金融机构对农村金融服务的创新。如银监部门近几年积极推动商业银行设立村镇银行、小额贷款公司，还出台了《农村资金互助社暂行管理办法》，鼓励银行业机构下乡入户，但收效甚微。据笔者长期观察发现，管理层对加强和改善农村金融服务的路径，走的是通过外部金融来达到改善和加强的路子。这种改革思路有三个不可克服的障碍：一是农户数量庞大，贷款额少、期限短、管理成本高，是任何一家外部银行业金融机构承受不了的。如我省有5万个左右行政村，2000万左右农户，即使一个村安排一名信贷员，工资及管理成本在50亿元左右，没有哪一家银行业金融机构愿干这种亏本事情。二是外部金融的银行业工作人员，学校毕业后就离开了农村，或者很多银行业工作人员非农村长大，对农村乡土社会风俗习惯不懂，与农民不能心灵沟通；特别是外部金融的银行业工作人员对农户申请贷款，信息不对称，不了解农户诚信信息，不了解农户还款来源，贷款风险管理难。三是农户的土地承包权、林地承包权、宅基地使用权、住房所有权在我国现在或将来相当长的时期内都不可能进行登记，即使登记，也不能作为银行业金融机构认可的抵押担保资产。农户的财产性资产或权利性资产很难变成外部金融条件下的金融资产。因此，根据我们的调查和观察，可以得出如下不成熟的结论：造成我国长期以来农户贷款难，或者我国农村金融过去和当前最薄弱的根本问题，是外部金融对我国乡村社会的水土不服和农村金融改革的路径选择不当。
三、从根本上解决我国当前或相当长时期内农户贷款难问题的路径选择
根据前述分析，造成我国农户贷款难问题，根本原因在于解决问题的路径选择不当。在我们对岳阳市农村的调查中，我们得出解决农户贷款难问题，必须走“村社区内部金融+外部金融扶助”相结合的路子。我们调查的100户农户，对组建村级农户资金互助社的支持率达97%，都愿意在村社区内的农户资金互助社进行比目前金融机构更方便、更实惠的存款和贷款。乡村干部主张要把村级农户资金互助社办出特色，办成贴近农民的“银行”，办成农民家门口的“银行”。建议“三要三不要”：要办成自主经营、自担风险的助互社，不要行政干预；要按互助金融、草根金融进行经营管理，不要办成正规银行机构；要有一家国有银行负责发起、管理与服务，并得到政府及有关部门的支持与优惠，不要由其自生自灭，促进其可持续发展。
在调查中，我们注意到，近年金融管理部门出台了《农村资金互助社管理暂行办法》，根据这一《办法》，建立农村资金互助社，需经银监部门审批，需颁发《经营金融业务许可证》，注册资金起点要求高，对从业人员要求高。根据我们在调查中与有关部门的座谈，认为这种模式，把农村资金互助社按正规金融来监管和办理，不适宜在我国大面积推行，仍没有跳出外部金融的路径。
按“村社区内部金融+外部金融扶助”相结合的模式，解决农户贷款难和农村金融服务在农户贷款方面存在的盲区问题，必须解决以下两个问题：
（一）在我国大部分地区建立全覆盖的村级农户资金互助社
1、村级农户资金互助社的性质与经营目的。村级农户资金互助社是由农户自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性金融，属于互助性金融、草根性金融、扶贫性金融。是属于国家提倡兴办且需要国家政策性扶持的互助合作金融。其经营目的是，调剂村社区农户资金余缺和适度融入资金，解决农户融资难问题，促进农户经济联系与合作，推动农村经济协调发展。
2、村级农户资金互助社的经营业务范围：办理社员存款、贷款和结算业务；受村委会委托办理的代理业务；向有关银行（外部金融扶助银行）机构融入资金。
3、村级农户资金互助社的服务宗旨和原则。必须实行社员民主管理与金融管理服务相结合，以服务社员为宗旨，谋求社员共同利益。应坚持：①“自愿参与，民主管理，互助合作，利益共享”的组织原则；②“自主经营，自我发展，自担风险，自负盈亏”的经营方针；③“因地制宜，综合考量，择优创办，重点扶持”的组建策略。要重点考察“可持续发展”的融资环境条件，成熟一批，发展一批。现阶段，应在我国东部、中部、东北部和西部较发达地区稳健推开。
4、村级农户资金互助社应按精简高效的原则设立。一般一社1-3人。人员素质重在农户信任，有一定的会计工作经历和能力，一般经过扶助银行的培训后上岗。经营场地因地制宜，工作人员的住所即为农户资金互助社办公场地，特色是农民的“背包银行”。
5、村级农户资金互助社应灵活优惠支农方式，兼顾自身经营利益。农户资金互助社要生存和发展，必须正确处理支农社会效益与自身经营效益的关系。既要便民惠农，为农户提供比银行、信用社金融机构更便捷更实惠的融资方式，又要谋求自身合法合理的经营利益。因此务必做到：⑴既体现优惠的存、贷款利率，又有一定的经营利差收入空间。总的原则，可参照当地农村信用社（村镇银行、贷款公司）当时执行的存、贷款利率：存款业务以执行央行基准利率为标准；贷款业务可确定比当地农村金融机构同类贷款品种执行利率低30%左右。⑵实行入股社员和存款户优先贷款，“以存约贷、存贷挂钩”等优惠信贷措施。鼓励农户短期借款，短期（10天内）借款可以只收手续费。⑶采用比银行、信用社更灵活的抵押、质押、担保信贷方式。本村农户、小企业的房屋、店铺、林、牧、渔业等产权和经营权、大型农机具、壮实耕牛、每年到户的财政性补贴资金、存款等财产、产权、经营权和宅基地，可直接抵押、质押或联户担保抵押，并不需办理抵押登记。⑷对入股社员必须按年予以分红。
6、村级农户资金互助社必须建立风险保障机制，严格经营风险管理。村级农户资金互助社营运资本实力小，且独立经营，因此更应创建和执行严格的风险保障机制。不仅要建立健全债务追偿、债权保全的可靠抵押、质押、担保制度和办法，还应强调资本充足和贷款限额控制等分散、化解风险机制。村级农户资金互助社资本充足率不低于8%；资产损失准备充足率不低于100%；对单一社员的贷款总额不超过资本净额的10%；对前十大户贷款总额不超过资本净额的30%；对本村外（毗邻村）农户贷款不得超过贷款总额的20%。
（二）明确履行村级农户资金互助社发起、管理与服务的外部金融扶助银行
村级农户资金互助社是一个新型的农村金融形式，创建工作有一个稳步推进和逐渐发展过程。创建工作没有政府和有关金融部门具体指导和大力支持是难以顺利启动和健康发展的，也是不可能大范围建立的。
究竟明确哪家银行来作为村级农户资金互助社的扶助银行比较适合呢？我们认为明确的扶助银行，必须同时符合两个基本条件：一必须是农村金融机构，便于密切参与发起组建和往后的日常管理与服务。二必须是具有政策性扶持功能的金融机构，能进行政策性的支农融资业务。可想而知，银行业监督管理机构，对普遍兴办的“草根性金融”村级农户资金互助社的监管是鞭长莫及的，更做不到提供服务的。同时，我们也认为，作为草根金融的农户资金互助社，金融管理部门宜在宏观上进行把握，不宜进行日常监管。各国有或股份制商业银行的体制机制与村级农户资金互助社的差异性太大，也是不愿干的。国家开发银行和进出口银行两家政策性银行的经营机构和业务服务方向都不在农村。农村信用社无政策性服务功能和融资能力，且现在已成为商业性金融机构。因此，我们考虑比较适合的扶助银行是农业发展银行这家国家农业政策性银行。
农业发展银行作为农户资金互助社的扶助银行，可以很好地解决三个关键问题：一是解决了谁来牵头发起的责任问题。二是指导和帮助农户资金互助社规范经营，提高互助金融从业服务水平。三是通过农业发展银行向农户资金互助社直接批发适当的资金支持，解决其创办初期及经营中的临时性短期流动性不足融资难问题，促进农村融资渠道拓宽和融资方式的转变。
