党的十八大报告指出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

　　然而，中国现有的农村集体土地制度成为城镇化、农业现代化的最大障碍，进一步推进城镇化、农业现代化的关键即是农村土地改革，特别是农村宅基地制度改革。

　　而农村宅基地涉及千家万户，关系到群众的切身利益，是土地管理工作中尤为重要的一环。

　　党的十八大刚刚胜利闭幕，新时期农村面临新的腾飞，农村的下一步重点工作是加快农民增收步伐，加快农村人口集聚，促进城乡融合发展。

　　这一切不能按照常规思维按部就班开展农村工作，而必须进一步深化农村改革，以改革来推动农村的腾飞，这是唯一的出路。农村土地制度改革迫在眉睫。

　　一、需要改什么

　　农村的所有改革最基本说到底就是土地制度改革。

　　今年的浙江省农村工作会议上，浙江省委印发了《关于深入推进统筹城乡综合配套改革，积极开展农村改革试验的若干意见》，时任浙江省委书记赵洪祝在讲话中提出，要全面开展“现代农业经营制度、农业技术研发与推广机制、农村土地管理制度、农村集体产权制度、现代农村金融制度、农村社区治理机制、户籍管理制度、扶贫开发体制、城乡一体的规划建设和公共服务体制”等9方面的改革创新。

　　在这九项改革中，我觉得核心也是战略性的是第三、第四项改革，这是带有根本性的改革。

　　农村的所有改革最基本说到底就是土地制度改革。比如户籍制度改革，实际也是属于土地制度改革的范畴。人与土地是一组对应关系，农村土地制度改革完成，户籍管理制度改革也自然水到渠成。

　　事实上，绍兴市从2009年开始，就已经在着力推进以农村“三块地”为核心的土地制度改革，制订出台了有关宅基地置换、村级集体经济发展、中心村发展、农房抵押贷款等方面的政策，这些政策都体现了推进土地制度改革的实际内容，尤其是在加快宅基地置换、流转、交易等方面，作了大胆的制度设计，具有较强的操作性。推进土地制度改革的终极目标是要让农房可以自由买卖，农房与城市房屋同等待遇，可以入市交易。只有这样，才能最终打破依附在农房和农民身上的二元分割现象。这块改革还刚启动，又十分关键，需要加大力度，所以要重点探讨这一问题。

　　二、为什么要改

　　城镇化、农业现代化、农民增收等都需要推进宅基地制度改革。

　　可以这样说，土地制度改革重点是指宅基地制度改革，这是加快人口集聚，促进农民市民化，促进城乡融合的关键棋子，是农村改革最后一道壁垒。

　　中国农村的几次重大改革，第一次是安徽凤阳县小岗村的家庭联产承包责任制；第二次是打破户籍管制，农民可以自由流动，可以到城里打工；第三次是发展乡镇企业，工业开始在农村发展，也是“三化同步”的开始；最后一次是粮食放开。粮食交易放开之后，市场也没有乱，粮食还连年增收。所以说，农村的每一次改革都是千辛万苦、历经磨难闯过来的。现在宅基地制度改革，同样需要我们去闯去试。

　　小岗村农民的改革，被小平同志称为 “中国农民的伟大创举”。创举在哪里？说白了，就是农民回避了一个所有权的敏感问题，保持土地归集体所有的性质不变，把经营权即耕种权承包给农民家庭，其产品在交纳国家税收和集体提留之后剩余部分归农民自己。但当时的改革没有触及“一大二公”的社会主义所有权体制问题，留下了二元分割的后遗症，尤其是在宅基地制度上，二元分割的现象十分严重。

　　按照宅基地产权演变的情况，新中国成立后宅基地立法分为两个阶段：第一阶段是1949年至1962年，宅基地属于农民私有财产，可自由流转，这个阶段是我党对解放前农民土改成果的保护；第二阶段即是从1962年至今，宅基地属于农民集体所有，禁止宅基地流转。1962年《人民公社工作条例修正草案》即“六十条”中，第一次写上宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”，同时继续承认房屋归农民私有，可以出租和买卖。1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》，把宅基地属于集体写入条例。1986年6月《土地法》公布，1998年8月修订版中仍规定：“农民的住宅不得向城市居民出售”。而国外一些发达国家，如日本，在20世纪60年代村改革时恰恰是鼓励城市居民向农村购买居住地的。从国内的改革实践看，成都是国家试验区，2008年汶川地震后，大胆实施了居民向农民购买房子的试验，加快了农民人口与城市人口的对流，成都现在的农村发展完全超出了我们的想象。所以，把农房二元分割，造成农房不能流转，这是历史遗留下的错误，也是左倾思想在农村的烙印，必须改革。否则，城乡融合都是一句空话。为什么要进行宅基地制度改革？可从五个方面来提高认识：

　　1.城镇化推进需要宅基地制度改革。

　　据2011年统计，中国城市化水平为47.5%，低于50%的世界平均水平，其中，47.5%的城市化水平中已包括了居住在小城镇的1.5亿人口和进城务工半年以上的1.5亿农民工，如扣除这些人的话，城市化水平仅为35%。而国民收入与我国水平差不多的马来西亚、菲律宾，城市化率都在60%以上，日本、韩国、中国台湾都超过70%，所以，2030年前，全国将有3亿农民再进入城镇。浙江省2011年城市化率统计是62.3%，《浙江省新型城市发展规划》中，要求2015年达到65%，2020年达到72%。到2015年，全省要求各县(市)的县城和中心镇人口集聚合计要达到各县(市)的50%左右，经济总量达到70%左右。每个县(市)的中心镇数量，不宜太多，一般小的县(市)只需规划建设一两个中心镇，大的县(市)可以规划建设三四个中心镇。而现在浙江省有3万多个行政村，5万多个自然村。绍兴的城市化率是58.6%，目前，绍兴市有2000多个行政村，10000多个自然村。日本目前只有1044个村町，比20世纪50年代缩减89.8%，农村人口只占总人口的10%。这样的城镇化要求与这样的城镇化现状，逼着我们加快人口集聚，加快传统村落的整合、消亡，这就需要积极推进宅基地制度改革。

　　2.农业现代化推进需要宅基地制度改革。

　　自2004年开始，中央已连续出台9个关于“三农”发展的一号文件。2011年中央一号文件提出，要在工业化、城市化深入推进中同步推进农业现代化，主题词应是偏向农业现代化的。十八大也提出实现农业现代化，那么什么是农业现代化？说到底就是农业要有高附加值，要有比较效益，农业要园区化、规模化、设施化、标准化、品牌化，这里关键是规模化，也就是说，承包地要保护但必须加快流转。2011年底，绍兴市农村土地流转面积累计达96.7万亩，流转率达51.5%，这应该是一个比较好的数据，但存在的问题也比较明显：一是规模化流转比例不高，流转中有三分之一左右是农民自发、零星的季节性流转，形不成规模；二是土地流转期限偏短，五年以下占70%，一年以下季节性占12%；三是农业比较效益低，如目前台湾地区农民收入是浙江的5.5倍，此外，农产品安全不受保障也是一个问题。这些问题的症结都是规模不大造成的。而规模不大的根源，则在于农民分散居住，生活方式决定了生产方式，小农经济的经营方式不改变，土地流转的规模率就无法提高。

　　3.农民增收需要宅基地制度改革。

　　2011年，绍兴市农民人均纯收入为15859元，其中工资性收入占57.68%，经营性收入占34.11%，转移性收入占5.43%，财产性收入占2.78%。农民如何才能持续增收？我认为，现在企业效益不高，农民工资性收入和转移性收入大幅增加都不太可能。促进农民增收，重点要靠财产性收入增长。在农副产品价格受CPI调控的情况下，只有靠财产性收入增长拉动农民增收。而财产性收入增长，在我国只能进行宅基地制度改革来撬动。

　　我们再从城乡收入差别来分析。浙江“十一五”期间从2.45∶1缩小到2.37∶1，是全国城乡收入差距最小的省份，绍兴“十一五”期末缩小到2.1∶1，比全省还小，全国是3∶1，到底城乡差距在哪里？燕京华侨大学校长华生先生认为：城乡差距大，统计上有问题。2009年统计年鉴公布，2008年全国人口为13.27亿，其中城镇为6.0667亿，农村为7.2135亿，城镇化率45.68%，在城镇人口中包括了1.4亿以上常年在外打工的农民工，这就把农民家庭一分为二了，留守老人、儿童等低收入人员划为农村人口，打工农民划为城镇人口，这样的统计是不科学的，其实在农民与城市居民的收入差距上，工资性收入差距并不大，最大的还是财产性收入。城乡二元分割时，1978年全国城镇居民与农民的收入比是2.57:1，当时城镇居民居住的是公租房，农民拥有自有住房、自留地，城镇居民每户20平方米左右，人均居住面积4.2平方米，农民人均为8.1平方米。所以，当时城镇居民与农民的差距主要在工资性收入上，在财产性收入上还是农民占有优势。但到2008年，变化就大了，仅城镇居民人均拥有的房产价值就达到农村人均房产价值的10倍以上，这种差距才是实质性的。

　　4.解决贫困需要宅基地制度的改革。

　　目前的扶贫模式主要是在促进集体经济发展，绍兴的主要形式是发展异地物业，只解决集体经济薄弱问题，并不能解决农民个体的贫困。实际上对于农民个体来讲，扶贫没有太多手段，只靠一点捐助、慰问金根本不解决问题。农民贫困的根本问题是分散在山区的农民太多，他们的教育、世界观都得不到开放，他们永远都这样生活在山那边，怎么与外部世界联通？怎么去改变自己的人生？扶贫，最需要和最有效的，就是要加快推进山区人口的迁移集聚。

　　记得20年前去嵊州里南一个村扶贫，山上才几十个人，修路、拉电线等基础设施投入了上百万元。现在看来这种方式是错误的，应该把这样的村搬下来。还有，扶贫的方式也要转变，应该要把扶贫对象从集体转为个体，直接保障个体的生活问题，中间做到不跑冒滴漏。而现在的扶贫模式，中间环节截流现象十分严重。

　　我曾经专门向一位老领导讨教过一些农村问题。他当时提出：现在分田到户后，承包田能不能够在承包期中间作一些调整？人死了承包田还在那边，小孩子生下来了却没有承包田，好像不太合理，能不能够调整？我当时听了之后觉得很惊讶，觉得这个是应该要调整的。尽管物权法中明确了承包田30年不能改变，但我觉得，农村的改革一定是和法律的突破相结合在一起的，应该可以突破这个规定，对承包地进行合理、必要的调整。但到农办工作一段时间后，经过调研和思考，我发现问题没这么简单，为什么承包田分到个人后不要去调整它？是因为如果农村孩子生出来就给他承包田，以后即使到大学毕业，他的根就还留在田上，他就永远脱离不了农村，始终是一个农民。现在农村新生孩子没有了承包田，这实际上是斩断了他作为农民的根。把根斩断，当然会有阵痛，会有不公平的现象，但所有文明进步都是伴随着阵痛的。所以说，承包田不调整是方向，也是斩断农民子子孙孙的“根”的手段，经受这点阵痛，还是值得的，是为人的城市化付出的代价。当然，在这个过程中，我们要为没有了土地的这一代人解决教育、就业、社会保障等各方面的问题。

　　5.房产调控需要宅基地制度改革。

　　现在中国很纠结的一个问题就是房地产问题，压制太多，导致经济下滑，但不控制房产，实体经济就会被掏空，居住成本将会越来越高。其实只要农民的房产进入市场，供需的问题就能解决。所以城镇房产价格的调控只有跳出目前头痛医头、脚痛医脚的行政调控思维，与土地制度的改革创新，与农房入市，与农民家庭市民化制度相挂钩，这样既解决了城市高房价的问题，又盘活了农村宅基地，激活了农村土地市场，为农民增收添了翅膀。

　　三、改革的路径思考

　　推进农村宅基地制度改革必须推进科学规划、政策引导、培育中心村、加快农房抵押贷款、加快农村集体资产改革等措施。

　　改革需要顶层设计与突破。而就当前来说，基层该做的重点有八项措施，可以迂回推进改革：

　　1.科学规划。

　　要根据市域县域发展实际，根据区域规划的要求，重新明确各个行政村包括自然村的定位，明确今后10年或15年左右，哪些村需要拆迁，哪些村需要保留。一个县(市)在明确村庄布局同时，为加快人口集聚，还必须进行区划调整。

　　2.政策引导。

　　绍兴市从2010年开始，相继出台了有关推进宅基地置换、促进人口集聚等方面的政策。宅基地置换政策，说穿了就是政府作为中介在交易农民房屋，合理规避有关宅基地无法买卖的法律规定。宅基地置换政策，关键是要让利于民，要做到对农民有足够的吸引力。