自从我国实行农村经济体制改革以来，经过30余年的努力，村民自治制度的推进取得巨大成就。但我?也往往看到这样一种现象，这项工作受到党政领导重视的地方，村民自治大多能够得到较好的落实，而不能受到领导重视的地方，则往往出现流于形式甚至某种程度的倒退现象。这一制度还难以形成不因领导人的变动或注意力的变化而存废消长的状况，一个根本原因在于，村民自治管理还没有形成强大的内在活力，存在严重的行政依赖性。

　　一、村民自治缺乏内在活力的原因

　　一是现实农村经济社会管理体制下的利益冲突，使一些基层领导干部不愿意实行村民自治。我国的村民自治制度，与政社合一的人民公社集体经济管理体制存在继承性，在绝大多数地方，村委会、村民小组仍然发挥着村组集体经济组织的管理功能。在我国工业化、城市化快速发展的时期，在实行土地家庭承包制度的条件下，农村土地所有权还是属于集体的，管理权还掌握在村干部手里。农村土地的征用及其补偿、农村宅基地的分配调整、农村集体建设用地的使用权分配、土地整理、旧村改造过程中的利益调整，不仅仅涉及到村民之间利益，一般情况下同时涉及到乡镇政府和村干部的利益。在社会管理领域，农村低保户的确定，救济款的发放，国家各种惠农资金分配，支持农村建设的各种项目资金的发放兑现，都离不开乡村干部的管理，在村民民主权利不能实现的情况下，有关的支配和调控能力就会向乡村干部倾斜。在这种情况下，村民经济社会权益的实现程度，往往取决于农村干部的政治素质和觉悟水平，那些具有民主意识、正直廉洁的干部，是愿意通过村民自治制度的落实来维护村民权益的，恰恰是那些力图通过集中权力来侵占村民利益的干部，并不希望实行村民自治制度。于是，不赞成村民自治的思想意识，在不少基层管理者中间很有市场，一些地方还在延续着村主要干部个人说了算的局面。

　　二是一些地方乡镇领导机关对村干部任用和村级权力的掌控方式，造成村民自治举步维艰。把村民自治权利交给群众，通过乡镇党政领导机关的指导和监督，维护村民委员会选举秩序，提高村民自治水平，保障村民权益，纠正违法行为，是一种理想的状况。很多地方也正是由于这样做了，才使农村民主制度得以落实。但是，我们也遗憾地发现，一些地方领导干部由于思想认识上的偏差特别是现实利益的冲突，通过滥用权力阻碍了村民自治制度的落实，如随意推迟甚至不实行村委会的民主选举，在村委会选举中进行违法操控，民选的村干部不让参与村务管理，另外指定人员管理村务，随意停止村委会干部的工作，村务不公开，变相指定村民代表，村民自治和集体经济重大事项不实行民主决策，不通过民主程序由乡镇政府统一控制村级财务，违法实行村委会公章的乡镇统一管理。而当村民权益受到侵犯的时候，由于村民无法自行依法启动村委会的选举和村委会成员的罢免，无法自行召开村民会议和村民代表会议，个人的申诉抗议无法对抗行政机关的违法决定，即使反映的是多数村民的意见，维护的是自己的法定权利，没有组织力量支持的村民也会处于无可奈何的境地。

　　三是农村民间组织作用的弱化甚至缺位，使村级事务的管理难以形成良性权力制衡机制。多年实行的人民公社制度和党的一元化领导体制，使很多地方历史上曾经存在的民间组织资源消耗殆尽，特别是在以阶级斗争为纲的不正常时期，一切民间的组织形式往往都被认为是社会主义的异己力量，经济、政治、社会领域的民间组织自不必说，甚至一些建立在血缘关系基础上的农村宗族活动形式，也被完全当作一种负面的组织力量来限制。时至今日，这种过度看重民间组织的负面作用、忽视其良性社会制衡调节作用的现象依然存在。比如发生乡村基层组织侵犯村民权益的行为，由于社会组织的作用严重缺位，管理机关的强势地位，分散的个人行为难以形成足够的社会压力，即使党和国家要求各级领导干部充分重视解决群众的利益诉求，但现实中长期得不到解决的问题并不鲜见。其中涉及到个体利益的，出现过矛盾一再激化条件下人们不愿见到的惨烈场面；涉及公众利益的，则出现过分化瓦解不成、群情激愤情况下无序爆发的群体事件。

　　二、启动村民自治管理内在活力需要采取的措施

　　一是强化农民集体经济权益的制度保障机制，夯实村民自治在经济上的存在基础。村民自治制度是建立在特定的经济关系基础之上的，没有农村土地家庭承包经营体制，就不可能形成村民自治制度。而农村经济体制改革的成果，也必须通过一定的民主政治制度才能得到有效的维护。因此，当今村民自治制度能否得到落实，会不会被边缘化，甚至名存实亡，不仅仅是一个民主政治方面的问题，而且关系到党的十一届三中全会以来所坚持的经济改革政策能不能得到继续的问题。同样的道理，解决当今村民民主政治权利得不到落实、经济利益受到侵犯的问题，我们也需要检讨农村经济体制改革是否存在还没有到位的问题，以致对村民自治制度难以充分发挥效能产生的影响。这包括在土地产权制度方面，怎样进一步强化农民的产权利益保障，如成都市通过集体经济组织成员的民主决定，向农民发放土地承包权和宅基地使用权长久不变的证书，有效抵制了一些基层干部随意侵犯农民土地使用权的问题。进行集体经济产权制度改革，股权明确到户到人，建立与现代企业制度接轨的治理结构。深化农村征地制度改革，改变城乡土地的双重价格体制，形成与市场经济体制相适应的城乡土地一体化定价机制，从根本上消除地方政府土地财政的驱动力，抑制地方政府通过倒腾土地与民争利的现象。

　　二是形成村民自治依法管理的刚性约束，不给做空村民自治的行为留下操作空间。村民自治早已形成法律，为什么一些地方长期得不到有效落实？一些行政不作为的领导干部，为什么不能受到追究？村民自治的一些基本要求，之所以在有些地方仅仅落实到书面上，关键是村民委员会组织法是一部软发，不落实也不会承担什么责任，鲜见有违反村民委员会组织法受到追究的领导干部。可否规定，凡是乡镇党政领导不能依法按时启动村委会选举的村，村民可以自行组织；凡是应该依法成立村民代表会议和村务监督机构，由于基层组织不予组织而没有成立的，村民可以自行组织成立。能否做到，违反村民自治相关法律规定，侵犯村民自治组织权力的行为，村民能够申请行政复议，向法院起诉，凡是不予受理或者进行了判决得不到执行的，追究有关组织和领导人员的责任。凡是在村民自治事项上有意做手脚，搞假民主、假公开的，能够追究责任。制定与刑法相协调的制裁措施，使践踏村民民主权利肆意妄为者付出代价，使有意效仿者望而却步！

　　三是发育农村社会组织，使村民自治能够得到民间力量和社会舆论的支持。通过国家政策支持，倡导村民成立民间社会组织，充分发挥老年协会、公益事业建设协会、专业经济协会、社会志愿者协会等组织的作用，允许家族范围内通过优良传统教育、形成内部规约等依法进行自我教育、规范行为的活动，通过这些有组织的行为，提高社会文明程度，加大村民反映诉求的分量。在公益事业建设、村务决策论证、集体财务监督、村民道德评议、开展慈善救助、调解民间纠纷等方面发挥各具专长的作用。支持开展群众广泛参与的农村文化活动，发挥其针砭时弊、淳化风气的作用，发挥道德引导作用，形成公众廉耻观念和社会舆论压力。在自然村、村民小组民选负责人并通过民主程序产生村民议事会，成为村民代表会议制度的有益补充形式。允许村委会干部在县乡范围内成立村民自治协会，交流工作经验，相互学习借鉴，规范行为，反映诉求，当自身合法权益受到强力侵犯的时候，形成有效的社会压力集团，维护村民自治的权威。通过建立和完善村民代表会议制度，吸收有影响的社会贤达参与到村民自治体系中来，让农村素质较高并具有理性思维的群体充分发挥作用，提高民主决策的科学性和权威性，寻求更多的社会共识，拉近村干部与村民的距离，形成有强大组织支撑力的监督力量，支持村民自治的发展。