图为在内蒙古自治区巴音嘎查牧民合作社牧场上奔跑的杜蒙羊羔。

    “内蒙古草原牧区为国家生态安全、粮食和食品安全、边疆稳定作出了重大贡献……应把‘三牧’问题放在与‘三农’同等重要的位置加以重视，防 止在大农业概念下，出现以农代牧、以农盖牧的倾向……”2010年，在十一届全国人大三次会议上，人大代表和内蒙古代表团提出的有关增加惠牧补贴、提高牧 民收入的建议，引起全国人大常委会、国务院领导同志的高度重视。

    会后，全国人大常委会将“加大草原保护建设力度，完善惠牧政策，增加牧民收入”的建议确定为当年的重点处理建议之一，交由国家财政部牵头承办，全国人大农业与农村委员会负责督办。

    2010年10月，国务院常务会议决定中央财政每年安排136亿元，在内蒙古、新疆、青海、西藏等8个省区全面建立草原生态保护补助奖励机 制。其中国家每年投入到内蒙古自治区实施补奖机制的资金就达40.4亿元，涵盖了内蒙古自治区所有牧区和半农半牧区。同时，内蒙古自治区政府1号文件决 定，每年自治区财政拿出9亿元，对阶段性禁牧、牧民转移就业、购置牧机具、牧区燃油和牲畜良种等进行补贴，加上各盟市旗县每年投入6亿余元，全区达到15 亿元左右。这样，加上国家补奖机制的投入，每年投资总额将超过55个亿，连续5年的投资总额将在275个亿左右。

    如此大规模的资金投入在内蒙古自治区是史无前例的。

    时隔一年有余，国家草原生态保护补助奖励机制在内蒙古自治区运行状况如何，补奖资金是否真正发放到农牧民手中，相关发放标准和监督监管措施是否建立，草原生态总体状况如何，牧区牧民生产生活情况怎样，奖补机制落地还存在哪些亟待解决的问题和困难……

    带着这些疑问，《法制日报》记者近日深入内蒙古自治区草原腹地，走进牧区人家，对国家草原生态保护补助奖励机制在内蒙古自治区的全面落实情况开展深入调研。

    制定配套制度

    确保补奖到户

    【现场】“我们这里的牧民每家每户都有这样的卡，政府把草原补奖的钱都打到这张卡里了。只要在农村信用社或者邮政储蓄所里输入密码就能把钱取出来，非常方便。”在牧民格根哈斯的家里，格根哈斯高兴地向记者展示了她家的“一卡通”，记者看到这张卡上画着一只金牛。

    “这是自治区财政为农牧民统一配发的，牧民们都叫它‘金牛卡’。”陈巴尔虎旗东乌珠尔苏木(乡)人大主席乌日图向记者介绍。

    一张小小的“金牛卡”，一头连着国家一头连着牧民，承载着国家对草原牧民的深切关怀。按照草原生态保护补助奖励机制的规定，格根哈斯家一万 三千亩的草牧场，一年下来，能拿到禁牧补贴和草畜平衡补贴约四五万元，再加上自家搞起来的家庭生态旅游，格根哈斯成了查干诺尔嘎查(村)远近闻名的致富带 头人。

    【声音】“2011年，国家共安排内蒙古自治区草原生态保护补助奖励资金40.4475亿元。如何确保国家这笔钱真正发放到农牧民手里，真 正落实草原禁牧和草畜平衡政策，真正促进牧区生态生产生活和谐发展，是内蒙古自治区政府以及自治区农牧业厅等相关部门研究和落实的一项重要任务。”内蒙古 自治区农牧业厅副厅长牧远说。

    为确保草原补奖资金落实到位，自治区农牧业厅历时半年多的时间，对草原牧区牧民的基本情况进行摸底调研，从数据汇总分析、方案编制、数据测 算，到年终的方案审批、逐户落实、补贴发放、督查调研等工作的认真开展，再到相关配套规章制度的制定和完善，确保了草原补奖机制在自治区全区内开局良好。

    牧远表示，为保障草原补奖机制的顺利实施，保障农牧户的应得利益，自治区在全面落实草原补奖机制时，坚持“五到户”，即任务落实到户、补助发放到户、服务指导到户、监督管理到户、建档立卡到户。

    【数据】截至2012年5月27日，内蒙古自治区财政累计发放草原生态保护补助奖励资金34.4亿元(不含牧草良种补贴4.52亿元)，占 应发数的97%，已有近143万户农牧民享受到草原生态补助奖励政策，占应发牧户数的98%(个别地区因农牧民外出打工，不能及时办理“一卡通”延缓了资 金发放进度)。

    【链接】为加强对草原补奖机制工作的指导，内蒙古自治区研究制定了6个相关配套文件，包括《内蒙古自治区草原生态保护补助奖励机制监督管理 办法》、《内蒙古自治区草原生态保护补助奖励机制资金管理办法》、《内蒙古禁牧、草畜平衡监测评价标准与方法》、《内蒙古牧草良种补贴项目实施方案》、 《内蒙古自治区嘎查(村)级草原管护员管理办法》以及《中共内蒙古自治区纪委自治区监察厅关于严明纪律确保草原生态保护补助奖励资金安全发放的意见》。这 些文件会同《内蒙古草原生态保护补助奖励机制实施方案》一起作为贯彻落实全区草原补奖机制的指导性文件。

    政策层层落实

    牧民稳定增收

    【现场】“这里的每户牧民都要和嘎查村委会签订草原补奖机制草畜平衡责任书，以确保完成国家规定的减畜牧任务。并且按照自治区天然草原平均 载畜能力40亩饲养一个羊单位的‘标准亩’折算获取补奖金额。”内蒙古自治区四子王旗草监所所长崔志林带着记者来到巴音嘎查牧民合作社牧场，了解当地牧民 的生产经营情况。

    牧民合作社社长巴德仁贵向记者介绍，在草原补奖机制的大力扶持下，他们的合作社已由原先的8户发展到现在的100多户，越来越多的牧民加入到合作社进行集体放牧生产，收入也较过去在增长。

    “牧区生产现在最需要的是科技养畜的扶持。”作为社长，巴德仁贵今年打算再同收购杜蒙羊的合作厂家积极协商，为牧民争取到更多的饲草料和种羊，为科学繁育、扩大再生产做好准备。

    【声音】“为保证草原补奖机制项目的执行和落实，恢复草原植被、完成减畜任务，实现草畜平衡和草原资源可持续利用，内蒙古自治区采取了自上而下的分级负责制。”牧远说。

    内蒙古自治区成立了草原生态补奖机制工作领导小组，领导小组办公室设在自治区农牧业厅，负责制定实施补奖机制的基本原则、基本目标和基本政 策，承担监督、检查、指导、服务的职责。各盟市、旗县也相应成立了草原生态补奖机制工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在农牧业局，负责落实领导 小组重大决策，处理日常事宜。各苏木乡镇、嘎查村也成立了相应的组织机构，按照责权统一的原则，从各自的实际出发，在国家和自治区规定的大原则指导下开展 工作。

    牧远表示，为保证草原补奖机制落实到位，自治区同盟市、旗县要层层签订责任状，旗县同苏木乡、嘎查村也要层层签订责任状，形成了一级抓一级、层层有人管、事事有人办的工作格局。

    【数据】2011年，内蒙古自治区共有534万人享受到国家草原生态保护补助奖励机制，结合牧民2010年人均收入水平，结合减畜损失，2011年禁牧区受惠农牧民人均收入平均增加746.58元，草畜平衡区农牧民人均收入平均增加412元。

    【链接】为保证草原补奖机制在全区内顺利推进，内蒙古自治区采取“四到盟市”措施，即资金、任务、办法、责任到盟市，各盟市根据各自情况制 定更适合当地的补奖相关措施，避免在全区范围内搞“一刀切”。同时实施分期减畜制度，降低了全区畜产品市场的供应波动和价格波动，避免了农牧民收入的大起 大落。

    转变生产方式

    合理利用草原

    【现场】“美丽的草原我的家，水清草美我爱她，草原就像绿色的海，毡房就像白莲花……”汽车里反复播放着这首脍炙人口的歌曲，伴随着悠扬的 歌声，冒着清晨的细雨，记者一行驱车赶往几十公里外的内蒙古自治区鄂温克族自治旗，采访那里的巴彦胡硕嘎查社会主义新牧区试点。

    蓝顶白墙的牧民住房像珍珠一样散落在大草原上。“屋里通电通水，还能上网，冬季牧民在这里放牧居住，夏季游客来这里可以享受到家庭式宾馆服 务。”巴彦胡硕嘎查达(村长)朝乐门表示，依托巴彦胡硕旅游区品牌，发展壮大牧民家庭旅游业，是当地牧民增收致富的一条新途径。

    巴彦胡硕嘎查还根据当地实际情况，对生态恶化区域实行“生态移民”，开展搬迁转移、围栏封育、恢复草场植被工作，并依托国家农业开发工程和天保工程的实施为机遇，统一建设股份制奶牛牧场，确保牧民的长远生计，促进牧区经济可持续发展。

    【声音】“草原补奖机制实施后，应当在加强基础设施建设和提高畜牧业发展质量上做牧民增收的文章。要以恢复和保护草原生态环境为切入点，改 善牧区传统的生活方式和生产格局，调整畜种和畜群结构，大力发展家庭牧场和牧民经济合作组织，发展集约化、标准化的高效畜牧业，拓展牧民增收渠道。”牧远 表示。

    “目前一些牧民实行阶段性禁牧后，大力发展舍饲畜牧业，但畜种改良、棚圈、青贮窖池、人工草地基础建设还相对滞后，牧民科技养畜已经成为当 务之急。”牧远建议，国家应尽快制定阶段性禁牧区畜牧业基础设施配套政策，增加棚圈、青贮窖、饲料基地、畜种改良和畜牧业机械等基础设施建设，使牧民尽快 转变畜牧业生产经营方式，通过休牧、轮牧、舍饲圈养实现草畜平衡，合理利用天然草原。

    【数据】到“十二五”期末，内蒙古自治区力争优质牧草种植面积稳定在4500万亩以上，年生产干草总量148.5亿公斤。牧区通过实施百万 肉牛、千万肉羊高产创建工程，增加牛羊肉产量17万吨左右；农区和半农半牧区通过种草养畜，发展规模化养殖，增产牛羊肉19万吨左右，两项合计共增产牛羊 肉36万吨左右。牧民年平均收入增长12%。计划五年完成“生态移民”10万人。

    【链接】为推进草原畜牧业规模化发展和提质增效，促进草原畜牧业转型升级，内蒙古自治区农牧业厅制定了《生态家庭牧场建设标准(试行)》，并计划2012年牧区创建生态家庭牧场500个；农区创建畜禽标准化示范场500个。

    建立长效机制

    实现协调发展

    【现场】“希望能买上效率更大的机械打草机来打草，我们嘎查(村)的牧户人口多，政府补贴给牧民购买牧业机械和燃油的钱平均到户的话，就没 有多少了。”家住内蒙古自治区巴彦托海镇巴彦托海嘎查的达斡尔族牧民孙管锁给记者算了一笔账：依照补奖政策，每年他能拿到草畜平衡补奖1万1千元。他家现 有打草场490亩，每年只能打草4.5万斤。由于饲养的20头奶牛和10多只羊饲草料消耗量大，每年饲草料的缺口有9万斤左右，这部分缺口只能去其他牧民 家的饲草料地打草来填补。