近年来，在发展现代化大农业目标的促动下，黑龙江省农田水利建设投入有了较大增长。但受制于水利投入机制不完善、资金需求大等因素，资金供给难以匹配需求，大部分地区农田水利建设仍然滞后，制约着现代化大农业战略的推进。从欧美发达国家经验和我国各级财政状况看，建立以财政投入为主、金融投入为辅的水利投入机制很有必要。
金融支持建立农田水利投入稳定增长机制的必要性
（一）开展金融支持是丰富农田水利建设的投融资渠道、分担财政压力的需要。黑龙江水资源丰富，辖内拥有黑龙江、松花江、乌苏里江、绥芬河、镜泊湖、兴凯湖和五大连池“四大水系和三大湖泊”，总量位列全国前列。但地方财政实力薄弱和筹资渠道单一，黑龙江省水利保障能力较弱，水资源利用效率较低。2010年，全省有效灌溉面积0.6亿亩，占全部耕地的28%，低于全国18.2个百分点。分税制改革后，国家在对中央与地方财权调整的同时，并未对农田水利建设的事权进行相应的调整，农田水利建设费用仍由地方负担。农业地区的县市财政多是吃饭财政，很难拿出更多资金用于水利工程建设。以黑龙江省打造的吨粮田示范工程――肇东市五里明大型灌区为例，该灌区7万亩耕地大型喷灌设施投入达1亿多元，全部为国家财政投入。按照该市349万亩旱田计算，全部覆盖喷灌设施需要50亿元，达该市地方财政收入的4倍。可见，发展现代化大农业所需的水利设施资金需求庞大，完全依靠财政投入很难实现设施广覆盖。
（二）开展金融支持是发挥金融激励约束作用、实现农田水利设施公共价值和社会效益最大化的需要。当前各级财政投入仍然是农田水利建设资金的主要来源。2010年，全国共落实水利固定资产投资2707.6亿元，中央和地方投资占88.1%；黑龙江省共投资130亿元，中央及地方投资占72%。目前在财政资金使用与管理上，管理部门众多，资金安排分散，包括发改委、农业、水利、财政、扶贫、土地等多个部门，由于缺乏沟通、协调，只注重前期投入，缺乏后续监督使用，资金的使用效率不高。
金融资金不同于财政资金，在注重社会效益的同时，更关注资金带来的商业效益，对资金的分配、使用等各个环节都严格地约束和激励，效率要求较高。如果能够建立好与财政资金的协调配合机制，可有效促进农田水利设施整体功能的发挥。2011年，黑龙江省农发行等银行共投入水利项目贷款近60亿元，占全省水利投资总额的1/3，为提高农业生产能力发挥了关键作用。
（三）开展金融支持是间接引导民间资本介入，丰富农田水利设施建设资金来源的需要。近年来，黑龙江省探索放开水利使用和收益权的产权制度改革不断推进。但因农田水利基础设施投入大、见效慢、无直接收益，民间资本介入的程度不高。2010年，黑龙江企业私人投资占全部水利投入的15.3%，虽然高于全国平均水平，但与欧美发达国家20～40%的比例相比还是低。如果建立起有效的金融支持机制，可以促进管理部门加快农田水利产权制度改革，为民间资本介入提供前提和流动性支撑。
（四）建立金融与财政相协调的水利投入机制是欧美发达国家水利建设保持高水平的主要途径。美国的农田水利设施保障能力较强，农田灌溉水平均利用系数在0.7以上，远高于我国0.46的水平。美国水利建设项目投资的60%以上源于各级政府投入，20~40%为企业和私人自筹，政府投入多采取市场化方式贷给非公益性水利项目使用。包括：联邦和各级地方政府的优惠贷款。美国农业部负责向农村提供各项长期优惠贷款，利率低于市场利率，用于农村供水、电力等基础设施建设，贷款期限最长为40年。建立政府性基金用于贷款。联邦政府建立了水质净化补偿基金和清洁饮用水循环基金等，每年安排50多亿美元的低息贷款，用于废水处理、水质保护及江河流域管理项目。发行股票和债券。对于有明显经济效益的水利工程，建设单位和开发机构可以向社会发行股票等形式自筹部分水利资金；由政府授权向社会发行免税债券，债券利率一般高于银行利率，还款期限20年至30年。
金融支持建立农田水利投入稳定增长机制面临的制约
从我国目前农田水利管理体制和建设现状看，开展金融支持主要面临谁来贷、谁来还和风险防范等问题。
（一）多数小型农田水利设施产权不明晰，合格的承贷主体难以明确。我国农村生产经营体制变革前，实行“三级所有、队为基础”的管理体制，小型农田水利工程产权多属生产队所有。随着家庭承包经营体制的推行，行政村以及乡镇的生产组织职能弱化，难以履行小型农田水利工程所有者的责任，小型农田水利工程产权归属不明确，“有人建、无人管”的问题逐步显现。以黑龙江省粮食主产区绥化市为例，多数农田水利基础设施牵涉农业生产和农民的整体利益，产权改革推进缓慢。一些水库、塘坝、水渠、喷灌设施多归国家和集体所有，大型灌区支渠以下和小型灌区的部分机井、浇灌设施属集体和农民共有，大部分设施集中在集体管理范畴，其所有权的管理主体模糊不清，产权关系不明晰，银行在发放贷款时难以明确合格的承贷主体。
（二）多数农田水利设施建设具有公益性特质，难以实现信贷偿还的稳定收益。多数农田水利设施建设的公益性特征强，自身不适合商业开发。一般单纯的农田水利建设工程如果不附带其他具有商业价值的项目，就不能作为经营性资产产生稳定的回报，难以匹配信贷风险控制标准。黑龙江省一些地方引入了农民用水户协会组织，对小型农田水利工程进行管护，同样面临日常管理困难、经费不足问题。这种无直接或明显收益的运管方式，难以完成信贷偿还责任。
（三）农田水利投入缺乏收益保障和风险补偿机制，信贷风险无法转嫁。目前，我国财政资金在农田水利建设中只起到单纯的建设作用，通过建立风险补偿机制吸引社会资金介入的杠杆效应没有体现。从黑龙江省看，金融主要通过农发行的农业开发和农村基础设施建设项目贷款介入农田水利基本建设。贷款采取的是政府立项、财政纳入预算、政策性银行论证审批、政府平台公司融资建设的“政策性”方式。由于国家和地方在政策支持上没有明确的风险补偿机制，金融机构缺乏风险保障，这种政策模式并没有在小型农田水利设施上得到复制，也没有得到农业银行(601288,股吧)、农信社等其他涉农银行的认可。
金融支持建立农田水利投入稳定增长机制的探讨
金融支持建立农田水利建设，需要相关部门的协同推进。
（一）深化农田水利管理体制改革，扫清金融介入的制度性障碍。一是相关部门尽快建立健全相关法规，推进农田水利管理体制改革。构建“政府投入为主、社会资金投入为辅”的多元投资体系，划清产权归属，除具有防洪抗旱、饮水安全、水保生态等公益功能的大型水库、河坝归属国家外，采取竞标拍卖、承包、租赁等多种方式，将小型农田水利设施所有权与经营权分离，使其符合贷款抵押要求。二是建立独立于水利监管体制之外的合格的投资、管理主体，成立农田水利投资公司，统一运营相关各级财政资金，改变目前水利建设投入部门多、整体效益不能发挥的现状。负责大型水利项目信贷资金的借贷、偿还或担保责任，为商业信贷的介入搭建平台。三是完善公共财政投入方式。对于非公益水利项目，财政投入部分可委托银行以优惠贷款方式投入，提高资金使用效率。
（二）构建一个多方协同推进的框架体系，为金融介入搭建平台。各级政府、水利管理、财税及各金融部门要加强合作，协同建立一个“政府主导、管理部门协调、多方参与”的农田水利融资框架体系。各级政府要在农田水利建设中发挥主导作用，负责整个投融资框架制度的设计和落实；将农田水利建设作为公共财政投入的重点领域，建立信贷风险保障和损失补偿机制，提取一定比例的财政税收建立水利建设基金，为农田水利贷款贴息和融资提供担保。水利管理部门为水利设施抵押担保开展登记，建立水利投融资公司，承担国家投资部分的先行贷款偿还责任或为农民贷款提供担保。财税部门要建立信贷支持奖励机制，对贷款金融机构给予税收优惠或退税政策，鼓励金融机构扩大农田水利信贷投放。人民银行应引导涉农银行业机构创新符合农田水利设施项目建设的信贷产品，加大对农田水利等支农项目信贷支持力度。保险部门则应为项目建设、使用和维护整个过程提供风险保障。
（三）加快农田水利建设金融产品创新步伐，满足农田水利建设多样化的需求。各金融机构要创新设计各类农田水利金融信贷产品。一是“过桥贷款”。主要针对已经落实财政资金的公益性项目，贷款对象为建设企业、用水协会或农户，地方政府融资平台或农田水利投资公司使用未来的项目财政拨款或补贴提供担保。二是政策性项目贷款。主要针对灌区配套和节水改造、病险水库除险加固、农村饮水安全、水土保持等大型公益性的农田水利建设，由地方政府融资平台提供担保，建设企业以财政拨付的工程项目款予以偿还。三是融资租赁业务。主要针对大型喷灌、滴灌等水利设备设施，由租赁公司或银行按照农民、农民专业合作组织等使用方应承担的资金比例购买设备部分所有权，将设备出租给使用方，租赁公司或银行按照投入资金额度和设备出租年限计算收取的租金额度，使用方定期支付租金，租金全部交付后，设备所有权转交使用方。四是经营权、收费权抵押贷款或财政补贴资金抵押贷款。主要针对产权明晰、未来直接或间接收益预期良好的水利设施，如机井、水塘，水利管理部门、财政部门负责相关产权的抵押登记，贷款使用方以未来收益或财政补贴资金作为偿还资金。五是水利机具抵押贷款。主要针对一些所有权、使用权明晰的小型喷灌、滴灌设施，由水利管理部门负责抵押资产登记，使用方通过种植收益偿还贷款。六是发行地方债券。主要针对地方政府负责的水利工程项目建设，弥补地方财力的不足。根据工程需要、财政偿还能力确定发行的额度、期限和利率。
