《“八七”扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020）》实施以来，我国农村贫困人口迅速下降，在世界贫困人口的比例从25%下降到2.8%，为全球减贫事业做出了巨大贡献。然而，当前我国人均GDP水平超过了3000美元的门槛，意味着我国经济发展进入经济转型和结构调整期，既是中等收入国家向中等发达国家迈进的机遇期，又是矛盾增多、爬坡过坎的敏感期，如果不解决好低收入人口的问题，很可能使我国陷入“中等收入陷阱”。因此，中共中央召开了扶贫开发工作会议，国务院出台了《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020）》，这对于认清当前农业农村发展现状和农村贫困特征，推进新时期扶贫开发工作具有重要意义。

　　当前我国农业农村发展进入转型和调整期

　　（1）农业生产投入增长方式面临转型

　　1978年以来，家庭联产承包责任制的实施、允许劳动力转移、农业税费改革等一系列改革措施，解除了长期束缚我国农业发展的制度限制，极大地解放和发展了农业生产力。尤其是在《“八七”扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要（2001―2010）》实施以后，我国贫困农村地区发展取得了巨大变化，贫困人口收入水平得到明显提升，农民人均纯收入从1986年的425元上升到2011年的6977元。然而，随着各种支农惠农政策和贫困地区扶贫开发政策的实施，各项政策对农民收入增长的边际效益已经明显降低，农业农村发展也告别了“一放就活”的阶段，要进一步推动农民收入增长，就必须增加农业生产要素投入。

　　（2）社会民生投入需求水平处于拐点

　　改革开放以来，我国综合经济实力得到极大提升，社会财富大量涌现，但财富分配不均的状况日益加剧，两极分化问题日益突出，已经成为我国经济发展和社会进步的主要障碍之一。然而，由于我国人口基数大，我国人均财政收入远低于发达国家的水平，仅相当于发达国家的8%左右。而且随着我国经济增长步入转型期，面对着贫富差距的日益扩大，民生投入需求将不断增长，日益增长的民生投入需求与不断下降的人均财政收入增长速度之间的矛盾将越来越突出，这使得我国在进入转型和调整期之后农村扶贫开发和民生建设面临着更加严峻的挑战。

　　（3）宏观经济增长的不确定性增加

　　加入世界贸易组织以后，我国经济发展的国际化水平不断提升，但与此同时受国际经济波动的影响也越来越大，农村居民收入增长也充满了不确定性。近年来，美国次贷危机、欧洲主权债务危机所引发的全球金融动荡，对我国经济增长产生了巨大的影响，导致广大居民的购买力明显下降，大量农产品销售困难、价格下降，农村居民收入增长停滞不前，尤其是处于温饱线附近的低收入人口受到的影响最为严重。宏观经济的频繁波动和较高的通货膨胀水平对广大贫困人口和生活在贫困线附近、抵御自然灾害和市场风险能力较弱的低收入人口带来了巨大的冲击。

　　由此可见，随着我国进入经济转型和结构调整期，我国经济总量和居民收入的增长速度将有所放缓，宏观经济的波动也将成为常态，这在很大程度上将对我国农业农村的发展和农民增收产生深刻的影响，从而使我国农村扶贫开发工作面临严峻的挑战。

　　我国农村地区贫困发展的趋势

　　（1）由整体贫困转变为局部贫困

　　随着《“八七”扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的实施，经过国家扶持和贫困地区的自身努力，广大中西部贫困地区的基础设施和发展环境得到明显改善，贫困人口大幅减少，从1978年的2.5亿人迅速下降到2010年的2688万人。然而，一些地区由于地理环境险恶、山区贫困连片、少数民族集聚、民俗文化多样、经济基础薄弱、基础设施短缺等各种自然条件的限制，在局部地区仍然面临着贫困范围广、程度深、减贫工作难度大的现实问题，扶贫工作推进相对较慢，贫困人口分布出现了“宏观分散、微观集中”的新特点，由整体性贫困转变为局部地区的贫困。

　　（2）由绝对贫困转变为相对贫困

　　改革开放初期，我国大部分贫困人口面临着缺乏维持生存所必须的基本生活资料，属于绝对贫困状态。然而，经过三十多年来的经济增长和扶贫开发，我国贫困人口的温饱问题已经基本得到解决，严格意义上生活艰难的贫困人口已经基本消除。但是处于贫困线附近的人口尽管有的已经脱离了贫困，与广大人民生活水平在整体上大幅度改善相比，其享受的发展成果很少甚至不能分享发展的成果，换句话说，相对贫困程度加深了。而相对贫困问题的日益突出，或者说贫富差距的不断扩大，更加不利于社会的和谐与稳定。

　　（3）由收入贫困向多维贫困转变

　　过去的贫困主要是指收入方面的贫困，因此以收入来识别贫困人口为过去30年的扶贫开发做出了重要贡献。然而，我国以收入衡量的绝对贫困人口大幅减少，而饮用水、道路、卫生、教育等其他客观指标的贫困和福利主观感受的贫困却一直被忽略，随着居民收入的增长和绝对贫困人口的减少，这些维度的贫困日益成为关注的焦点。通过调查和计算，我国的城市和农村家庭都存在着收入维度之外的多维贫困，如住房、饮用水、卫生设施、电、资产、土地、教育、社会保险等方面。而且随着以收入衡量的贫困人口迅速下降时，人们对其他维度贫困的关注度将逐渐上升。

　　（4）由资源贫困向能力贫困转变

　　在致贫原因方面，传统意义上的贫困人口中有91%都生活在偏远山区，自然资源匮乏，交通闭塞。随着移民搬迁和产业扶贫政策的实施，许多原本生活在干旱、贫瘠地区的贫困人口逐渐摆脱了贫困，这使得区域性的自然条件已经不再是导致贫困的惟一重要因素，而人力资本、阶层地位、家庭资产、参与市场竞争的机会和能力等已经逐步成为影响农民收入的重要因素，尤其是受文化程度和职业所影响的阶层地位，对于农民的收入有很大影响。由此可见，从致贫原因上看，发展能力的贫困已经逐渐成为当前我国贫困的重要原因。

　　（5）从静态贫困向动态贫困转变

　　长期以来，我国经济的持续增长成为我国农村居民收入增长和贫困人口稳定脱贫的重要推动力。然而，近年来随着我国经济增长波动性的加剧，以及频繁的自然灾害、较高的通货膨胀，我国农村居民收入增长具有更大的不确定性，尤其是广大低收入人口，他们抵御各种自然灾害和市场风险的能力较弱，一旦出现经济波动或者通货膨胀，就将有很大一部分重新进入贫困或者更加贫困。从这个意义上讲，贫困将作为一种社会现象而长期存在，表现出某种持续性的特征，许多贫困人口也将在贫困线附近徘徊，呈现动态趋势，为此应当能够更加准确地瞄准贫困人口，建立完善的面向贫困人口的最低生活保障制度。

　　促进我国农村扶贫开发的建议

　　农业和农村发展环境的转型以及农村贫困发展趋势的转变也使得我国农村扶贫开发工作思路和方向也得做适当的调整，为此，结合中央农村扶贫工作会议精神和《中国农村扶贫规划纲要（2011―2020）》，提出促进我国农村扶贫开发工作的建议。

　　（1）完善贫困监测和瞄准机制，建立一套简单、快速、多指标的贫困人口识别方法

　　长期以来，贫困一直被视为经济收入上的概念，依据一个人维持生计所需要的最低收入或消费水平作为衡量标准。随着绝对贫困人口的大幅减少，以饮用水、道路、卫生、教育等其他客观指标的贫困和福利主观感受的贫困日益引起人们的重视，本次中央扶贫工作会议和《我国农村扶贫规划纲要（2011―2020）》都提出，争取到2020年，让扶贫对象不愁吃、不愁穿，能保障其义务教育、基本医疗和住房。因此，为了更好地识别贫困人口，应当建立多维贫困指标体系，包含收入、教育、健康、住房、资产、环境等公共服务和发展能力的指标，更加真实地掌握不同地区贫困户的致贫原因，从而使得扶贫开发更加具有针对性。

　　（2）完善农村最低生活保障制度，保障贫困人口的基本生活

　　在现有农村最低生活保障的基础上，进一步完善农村医疗救助、危旧房改造援助、困难家庭就学援助、应急救助等配套制度，降低贫困群众因病返贫、因学致贫、因灾致贫等情况的发生率，从制度上保障农村贫困人口的基本生活。建立浮动机制，使最低生活保障标准与经济增长和通货膨胀的总体水平相适应，从而能够抵消经济波动对贫困人口产生的影响。同时，建立健全农村社会救助体系，发挥社会组织在社会救助中的积极性，引导公众参与社会救助和社会慈善事业，鼓励企事业单位、社会团体、非政府组织通过多种渠道和多种形式开展救助活动。

　　（3）对集中连片特困地区实施有针对性的扶贫开发政策

　　中央扶贫开发工作会议和《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》明确提出，将集中连片特殊困难地区扶贫开发作为新时期扶贫工作的重点，将划定的14个集中连片特殊困难地区作为新阶段我国扶贫开发的主战场，实现基本消除绝对贫困现象。在确定的14个集中连片特困地区中，每个地区贫困的原因和类型有很大差别，既有自然、社会的，也有民族、宗教的，既有历史、政治的，也有现存体制的。为此，应当针对各个连片特困地区的不同特点和经济社会发展水平进行科学合理规划，有针对性地制定扶贫开发政策，逐步推进，使每一项扶贫政策力争做到“因地制宜”，提高扶贫资源的投入使用效率。

　　（4）结合产业扶贫，增加农民教育培训投入，加强低收入人口的能力建设

　　能力建设是增强贫困人口“造血”功能，而通过加强农民的教育培训是提高自我发展能力的有效方式，也是调动贫困人口参与脱贫致富的主动性和积极性，实现贫困人口稳定脱贫致富的重要保障。中央扶贫开发工作会议提出，我国要在2020年完成全面建设小康社会的伟大目标，不仅要解决贫困人口的脱贫问题，而且还要保障这些人能够稳定致富不返贫，这就需要加强贫困地区和贫困人口的能力建设。为此，结合贫困地区资源开发和产业扶贫，加强农村贫困人口的劳动技能培训，提升贫困人口的自我发展能力，促使贫困人口能够通过劳务输出和自主创业向现代农业和二三产业转移。