粮食安全始终是关系国计民生和国家战略的重大问题。改革开放以来，我国粮食综合生产能力稳步提高，以占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口。从发展趋势看，我国粮食消费需求将越来越呈刚性增长，供需矛盾日益突出。加强粮食问题的宏观调控，妥善处理好各种关系，是保障国家粮食安全的关键。

    一、上与下的关系——政府要粮 农民要钱

    民以食为天，解决好十几亿人的吃饭问题始终是治国安邦的头等大事，保障粮食供给是中央政府的基本目标。为此，国家设置了18亿亩的耕地红线，划定了基本农田保护区，出台了一系列扶持粮食生产的政策措施。但粮食安全却不是农民的目标，对每一个农民来说，最关心的是如何提高收入，无论宣传工作如何出色，也不会使农民自觉自愿地减少收入来种植粮食。在一定条件下，农民在家种田还是外出打工，在家种田是种粮还是种其他作物，主要取决于比较利益的高低。目前全国已有约2.5亿农村劳动力转移到非农领域就业，据抽样调查，2009年农民外出务工月平均工资为1659元，每亩粮食净收益仅192.4元，种粮农民辛辛苦苦忙活一年，不如打工一个月收入，因此也就不会把主要精力放在种粮上了。另一方面，对基层政府来说，粮食生产更多的是一种政治任务，缺乏经济热情。产粮大县往往是工业弱县、财政穷县，在粮价较低和税收贡献优先的情况下，粮食生产需要投入大量资金，却难以带动GDP增加和税收的增加，远远没有工业项目和招商引资来得快，形成越抓粮食越穷的怪圈。在目前绩效考核体系下，基层政府种粮抓粮的积极性受到严重影响。

    如何协调国家、地方政府和农民三者利益关系，形成上下齐心协力、齐抓共管促进粮食生产的良好局面，关键是要调动“两个积极性”：一是调动农民种粮积极性。最基本的原则就是加大强农惠农政策力度，强化农民种粮利益引导，提高比较收益，使农民种粮不吃亏。在现有基础上中央财政要逐年较大幅度扩大对农民种粮的补贴规模，提高补贴标准。同时，在现有粮食补贴的基础上，增加对种粮大户的补贴，按照种粮大户耕地面积或提供的商品粮数量，提供相应的补贴，并在信贷、科技推广、农业机械作业等方面给予重点扶植，加快培育“核心粮农”。建立国内粮价与国际粮价的联动机制，大幅提高保护价水平，充分利用WTO “绿箱”、“黄箱”政策，大幅增加对种粮农民直接补贴，增强补贴对调动农民种粮积极性的瞄准度。二是调动地方政府抓粮的积极性。要进一步加大对粮食主产区尤其是商品粮调出地区财政转移支付力度和奖补力度，建立产区和销区利益补偿机制，把粮食生产纳入地方政府绩效考核体系，对不同功能区实行有区别的绩效考核标准，不再以GDP论英雄，让重农抓粮的地方在政治上有荣誉、经济上得实惠、工作上添动力。

    二、农与工的关系——工农产品价格剪刀差依然在扩大

    农业是工业的基础。建国至改革开放的20多年里，国家通过工农产品价格剪刀差的形式，无偿从农民手里拿走了6000－8000亿元资金，为工业发展提供了原始积累。今天，在粮食领域，出现了新剪刀差现象。一是农资与粮食的价格差越来越大。过去25年间，农资价格上涨了20倍左右，而粮食价格上涨只有五倍左右，粮食价格的上涨幅度远远落后于农资等工业品价格的上涨幅度。二是农产品内部比价不合理，种粮与种经济作物的效益差距逐步扩大。虽然国家对稻谷、小麦等重要粮食品种实行了最低收购价政策，但种粮与种蔬菜、水果等其他经济作物相比，效益仍然太低。三是农产品与其他工业品比价不合理。改革开放 30多年来，粮食价格只上涨五倍左右，而不少工业品却上涨了几十倍，高的甚至几百倍。

    这种新的剪刀差，严重挫伤了农民的种粮积极性，直接导致粮食供给动力不足。许多农民宁愿背井离乡，来到城市打工，也不愿意留在农村。形成这种新剪刀差的重要原因，就是粮价形成机制的不完全市场化和农资、劳动力等要素价格相对市场化之间的矛盾。处理好这种新型剪刀差，保持粮食稳定供给，需要多措并举，基本方法就是以工补农。其中重要一条就是发挥市场机制的调节作用，让粮价回归合理价位，适度上涨。只有粮价在合理范围内，农民对种粮有利可图，才能调动农民的种粮积极性，增加粮食供给，这也是保障粮食安全的基本措施。至于城市中的低收入者，则通过社会保障等途径，借鉴国外做法，发给食品补贴券，使其不至于因粮价的上涨而吃不饱饭。2011年，全国城市享受低保的人口为2310万人，每人每年补贴1000元也只需要231亿元，而给农民的粮食和良种补贴两项加起来比这个数字要大得多。

    三、南与北的关系——北粮南调的大反转带来资源配置的大错位

    南方是我国传统粮仓，历史上，“南粮北调”在宋代已经成型的格局并一直是我国粮食供给的主基调，“湖广熟，天下足”等民谣就是“南粮北调” 的生动写照。据记载，明朝京杭大运河从南向北运粮的漕船达9000多艘，清朝每年从南方征收北运的漕粮多达400万石。改革开放以来，特别是近10多年来，我国粮食供应格局逐渐发生变化，南方尤其是沿海发达地区如上海、浙江、广东、福建等历史上著名的“鱼米之乡”，随着工商业的发展、人口的大量涌入，粮食生产在萎缩，而粮食需求呈刚性增长，“南粮北调”的大格局来一个大反转，逐渐演变成“北粮南调”。国家新规划的七区二十三带约800个粮食主产大县，绝大多数在北方。

    “北粮南调”是政策引导、市场选择等多重因素共同作用等结果，在国际国内粮食供求处于并将长期处于紧平衡态势下，粮食生产供应过于集中于北方，南方粮食产需缺口持续扩大，这种地区产需大反转，带来的最大问题是在宋代即已成型的南北农业生产资源配置的大错位。一是水土资源短缺凸显了北方粮食生产的不可持续性。北方地区（包括松辽、海河、黄河、淮河、内陆河五大流域片）水资源短缺矛盾突出，人口占全国的46.5%，耕地占64.8%，但水资源仅占19.6%，平均每亩耕地水量仅为南方的1/3。华北农业发展依赖的是200万口机井对地下水的掠夺性开采，华北地下水超采达1200亿立方米，京津冀 5万平方公里形成了世界上最大的地下水降落漏斗区。东北地区从过去的旱作农业转种水稻也加剧了水土资源矛盾，尤其是黑土地耕作层正加速破坏。投资几千亿的南水北调工程何时发挥效益，能发挥多大效益还是一个未知数。所有这些表明如果不及时采取改进措施，北方粮食生产将难以为继。二是南方发展粮食生产的优势和潜力受到抑制。南方历来水量充沛、土壤肥沃，具有发展粮食生产特别是稻谷生产得天独厚的自然资源条件，也因此成就了湖南、江苏、浙江等地“鱼米之乡”的美誉。改革开放以来，国家给予沿海地区率先发展的政策支持，南方农田水利等基础设施建设、农业机械化水平、科技支撑能力等明显优于北方，尽管粮食总产量逐渐滑坡，但粮食生产能力较强，单产水平总体较高，而这种优势和潜力随着工业化、城镇化的快速推进而被掩盖，粮食生产逐渐退出了决策者视野而日渐边缘化。三是加大了区域粮食危机发生的风险。南方经济发达地区是全国重要的劳务输入地，也往往是粮食主销区，如广东、浙江粮食自给率分别只有30%、40%，2008 年分别调入粮食1368万吨、876万吨，广东常住人口已经过亿，跃居全国第一，人口不断增加进一步加剧了粮食供应的压力。而一旦国内粮食供应趋紧，这些重度购粮区首当其冲，将会立刻面临粮食危机，其现代化进程完全可能大受拖累。

    “北粮南调”带来的种种风险和挑战，必须引起有关各方的高度重视，果断采取有力措施积极应对，特别是要重视地区粮食供需均衡发展。一方面，要逐步提高南方粮食自给率，南方特别是沿海地区购粮区政府必须高度重视粮食生产，加大种粮补贴，严格保护耕地，稳定甚至增加粮食播种面积，进一步完善农田基础设施，千方百计提高粮食自给率。另一方面，要进一步提升北方粮食综合生产能力，加大中央财政对北方高标准农田建设等的投入力度，注重应用先进科技，大力发展节水农业、循环农业、生态农业，不断提高水土资源利用率和单产水平。

    “大反转”带来的“大错位”，不仅需要各级政府不懈的努力，没有几代人的功夫是调整不了的，而且需要全社会各方面的共同协作，不是哪一个或哪几个部门就能办得了的。

    四、国与民的关系——民不储粮 国当补足

    粮食储备是市场供求的“稳定器”，是救灾备荒的“蓄水池”，是战略安全的“保证金”。我国的粮食储备有官方储备和民间储备。2000年，我国成立了专门负责粮食储备的机构，即中国储备粮管理总公司，受国务院委托执行粮食收储任务，形成两级法人、三级架构、层级负责的垂直管理体系。中央储备主要用于服务军队、战争、重大灾害、突发事件，以及全国大范围的跨区域市场供求等。同时，按照粮食省长负责制的要求，形成了省、市、县地方粮食储备体系，要达到产区三个月、销区六个月的地方粮食储备。在国有储备之外，还有巨大的民间储备，我国约70%的粮食由农民消费和储存。

    粮食储备规模和结构应该保持适度，既不可过量，使财富变成“包袱”，也不可不足，不能满足需要。根据世界各国的经验, 如一国粮食储备体系完善, 应保有相当于年消费量18%的粮食储备。但如果国内粮食储备体系不完善, 则所需储备远远大于这一水平。专家认为，我国粮食储备的规模应维持在相当于当年全国粮食消费量的25%-30%的水平。

    据2011年6月14日《每日经济新闻》报道，作为全国产量百强县的黑龙江兰西县，年产十多亿公斤粮食，有14个国有粮库基本没有储备，9个粮库空仓。产粮大省吉林，有的直属库同样几乎零库存，大多因缺钱无法补库。国储不足是当前急需解决的隐患。

    在过去备战备荒的年代，不仅家家户户储粮, 而且生产队、大队都有储备粮, 家家户户有谷仓、米缸。现在，随着农民生产生活方式的改变，农民储粮数量在逐渐减少。大量青壮年劳动力到城里打工，他们不再从事粮食生产，当然不再储粮。随着市场经济的发展，广大农村已经不再是自给自足的生产，粮食成了商品，粮农在收获粮食之后会在很短的时间内将其换成货币，即使暂时存放，也只是为了卖个好价钱。有的农户由于储粮设施简陋，储粮技术缺乏，多为麻袋、木柜、砖砌柜和墙角堆放等，不能有效地防治鼠害、虫蚀和霉变，干脆将粮食存到“粮食银行”。据对皖南山区的旌德县调查，一般农户家里仅存当年口粮, 人均稻谷300～400 公斤，随着农民就业和人口的转移, 吃商品粮的人口增加较快, 这些家庭基本上和城镇居民相同, 人均存粮不足5公斤。

    农户存粮越来越少，“粮食银行”越来越多，掌握着大量的粮食储备，但这些“粮食银行”主要是乡镇粮油加工小企业，业务规模小、经营地域窄，游离于政府的掌控之外。一个可行的办法，就是将“粮食银行”作为官方储备的补充，加强管理，加强扶持。对“粮食银行”来说，政府补贴提高了其经营能力，并相互在数量、品种、时间、地区间互通有无、互利合作，利用外部资源抗击风险，特别是在同一地区集中爆发风险时，异地合作可以规避地区性粮食银行倒闭引发的危机。对政府来说，可以弥补国有粮库容量小、储备能力有限、资金利用效率低、陈化粮周转困难的缺陷。

    五、种与吃的关系——种粮的变成吃粮的，吃粮的变成吃肉的。粮价高了有呼声，粮价低了有哭声

    实现粮食生产和消费的协调发展，确保粮食供求总量和结构的基本平衡，是确保粮食安全的内在要求。随着经济的发展和工业化、城镇化进程的加快，很多种粮的变吃粮的，吃粮的变吃肉的，肉蛋奶则需要粮食转化，给粮食供求带来了新矛盾。

    种粮的变吃粮的。大批青壮年农民工进城后，不再从事粮食生产，变为单纯的粮食消费者。留守的劳动力素质普遍偏低，对农业新知识、新技术接受能力差，劳动技能提高难度大，影响了粮食生产能力的提升。再加上耕地减少、水资源短缺、气候变化等对粮食生产的约束日益突出，使得本来就已紧平衡的粮食供给将更加紧张。