——遵循“农业以地为基律”，遏制“以地生财”的冲动

　　对于以自身农业作为国民经济基础的国家和地区，保持足够数量的优质土地是必不可缺的，可用于非农的土地总面积，应当是满足或基本满足全国主要农产品生产需要之后的剩余土地。

　　“农业以地为基律”的基本含义是，就全国范围而言，农业部门必须以具有一定质量的、足够面积的土地作为最基本的生产资料，以提供足够数量的、以粮食为代表的农产品，满足全国人民的最基本需要。从而，对于以自身农业作为国民经济基础的国家和地区，保持足够数量的优质土地是必不可缺的；可用于非农的土地总面积，应当是满足或基本满足全国主要农产品生产需要之后的剩余土地。

　　从一个国家或地区土地利用的角度来说，上述规律也可称之为“农地优先满足律”或“土地农用优先律”。这是指在土地利用中，必须满足对农业生产的优先、充分需要——与其并行的是居民住宅等方面的最基本需要——然后再满足工业、商业、交通、旅游等各行各业的需要。从实质和核心上来看，“农地优先律” 便是“粮地优先律”或“以地保粮律”。

　　我国落实“农业以地为基律”的根本举措：保地保粮

　　我国13亿人口每年所需要的粮食在5000亿公斤以上，是一个天文数字。大体而言，现阶段我国粮食的总体平均自给率为95％，即在平年时大体自给自足，丰年时略有富裕，歉年时略有缺口——可通过少量进口予以弥补。近几年来我国粮食连续丰收，实现自给有余。但是，这只是短期现象，从长期来看，还是以按保障95％的自给率进行安排，较为切合实际。据测算，到2020年，应当保障我国粮食生产能力达到5600亿公斤。

　　粮食不是一般的商品，而是很特殊的商品。它的生产、供应，在相当大的程度上要依靠“有形之手”——政府的干预。政府不仅要抓粮食生产，还要抓粮食收购、流通、调剂、储备等等。尤其是我国人多地少，政府的担子就更重。目前，国内豆油生产80％依靠进口大豆；ＡＤＭ等三大国际粮油巨头通过投资等形式掌握了我国近三分之二的大豆加工能力，从而造成了我国“豆油话语权”的丧失，令人触目惊心。一旦这种局面在粮食上重现，则我国保障粮食生产和供应必将困难重重！

　　现阶段，国际市场上的粮食供应量大体为2000亿公斤，我国平均每年进口粮食大约为200亿公斤。即使我国每年进口粮食仅仅翻一番或再略多一点即达到400亿—500亿公斤，国际粮食市场便会受到巨大冲击而价格猛增；如果再进一步增加，即指望主要依靠进口解决我国粮食的较大缺口，那更是画饼充饥！我国只有自己保地保粮，别无他途。

　　抓紧粮食生产，稳定粮食面积是基础。据有关方面测算，到2020年我国耕地面积保有量应不低于18．18亿亩，以便确保粮食播种面积稳定在 15．8亿亩以上，为此，必须坚持最严格的耕地保护制度，实行最严格的节约用地制度，执行严格的耕地占补平衡、先补后占制度，确保粮食播种面积的稳定。这里所说的必保的耕地面积和粮食播种面积，都是相关专家根据对人口增长、粮食单产增长潜力等因素的反复测算而求得的，并非简单地“拍脑袋”而得，从而不可凭想像就轻率予以否定。

　　划定并充分发挥基本农田的作用

　　我国人口多耕地少，耕地后备资源不足。维护国家粮食安全，保持社会稳定，始终是一个重大问题。因此，必须坚决“保地保农（含粮棉油菜等）”，而保障全国“基本农田”充分发挥骨干和关键作用，至关紧要。为此，国家专门制定了《基本农田保护条例》（1998），决定划定基本农田保护区，实行特殊保护政策。

　　所谓“基本农田”，是指按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求而确定的“不得占用的耕地”。对于基本农田，实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。县级以上地方各级政府应当将基本农田保护工作作为政府领导任期目标责任制的一项重要内容。省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上。必须划人基本农田保护区的是：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地；正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田。

　　基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开而需要占用基本农田的，必须经国务院批准。而且，占用单位应当按照占多少、垦多少的原则，负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地。已经批准而占用的基本农田，满 1年不使用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅基本农田的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当缴纳闲置费；连续2年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用权，并交由原农村集体经济组织恢复耕种，而且重新划人基本农田保护区。承包经营基本农田的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。

　　近几年我国粮食生产大好形势的保持和发展，基本农田制度发挥了基础性保证作用。由政府出面贯彻基本农田制度，归根到底意味着在客观上对“农业以地为基律”的承认和遵循。它有力地说明，在市场经济条件下，在某些关键项目上，不可盲目单纯依赖“无形之手”，不可 “一切通过市场”，而必须依靠“有形之手”与其相配合方可奏效。

　　遏制“以地生财”的冲动

　　“以地生财”是现阶段我国经济生活中一大冲动。一些基层农业单位、基层政府、房地产开发商乃至一些学者，都在这一冲动中有所表现。主要包括鼓吹并实践“卖地富农”论、“卖地富国”论、“土地财政”论等。

　　“卖地富农”论即主张通过出卖农地而使农民发财致富的论调。即使不考虑其对农业生产可能产生的不良后果，仅就农民本身发财致富而言，能够达到这一目的的，仅仅是大城市郊区、交通要道附近、著名旅游景点附近之类的少数位置优越地带的农民，而全国广大农民则与此无缘。

　　“卖地富国”论认为，中国可通过卖地而发展非农产业，更好地达到民富国强的目的。此种观点忽视了非农用地的区位性，即并非任何一块土地都可用于发展任何非农产业，何况主要依靠国际市场解决中国粮食问题不过是空中楼阁。

　　“土地财政”论则认为，通过高价“卖地”（出让土地定期使用权），可增加地方政府的财政收入，大大有利于地方经济、社会的发展。但是实践结果表明，“土地财政”的局限性和弊端也极其明显，诸如它会造成农地的不合理减少以及非农建设用地的积压，从而浪费了极其珍贵的土地资源；受到地域限制而并非普遍适用；还不可避免地造成地价攀升而导致住房价格高昂，进而限制了大量中低收入者“居有其屋”的权利或迫使政府不得不出资填补漏洞。

　　总之，为了保证国泰民安，我们应当理性地、认真地贯彻“农业以地为基律”，切实保障“农地农用优先”；应当大力遏制“以地生财”的种种冲动，认真“保地保农”。

　　（作者单位：中国人民大学农业经济与农村发展学院）