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被忽视的农田水利建设

网友投稿  2011-05-30  互联网

  近日,中国长江中下游湖北、江西、湖南等省份出现严重干旱,部分地区农业面临减产甚至绝收。有关部门数据显示,今年以来,长江中下游地区降水与多年同期相比偏少四成至六成。此次长江中下游农业生产受到严重打击,难道完全归因于气候异常吗?

  ◎一面是修建大坝彰显政绩,一面是小农田水利被忽视

  

  国家拨款多用于大型水利工程,占财政支农资金六成之多

  国家防汛抗旱总指挥部发布的数据显示,今年以来,长江中下游地区降水与多年同期相比偏少四成至六成,为1961年以来同期最少年份。这一官方数据的发布,似乎可以将这一次的灾害归因于几十年难得一遇的气象异常。

  但是,长期以来,政府部门更热衷于大江大河的大型水利工程建设,财政投入带有明显倾向的。据统计,改革开放后的三十多年来,财政支农资金的 60%都用于大江大河的治理和气象事业发展,直接用于农业生产性支出的仅占40%左右,这40%种用于小型农田水利建设的又微乎其微。

  同时,中国也像许多发展中国家一样,陷入了“彰显政绩”的“大坝狂热”。数据显示,中国的大坝数量占世界总量的52%,是美国的3倍,印度的5 倍。截止2007年年底,中国已建、在建30米以上的大坝有5191座,其中坝高超过200米以上大坝有9座,坝高超过100米的大坝有132座。

  小型农田水利设施长期被忽视,使气象异常极易扩大为农业灾害

  相对于政府部门对大型工程的热衷,其对小型农田水利建设的投入,存在多年“欠账”。2008年公布的第二次全国农业普查数据显示,全国70%以上的村庄没有任何农田水利投资,而能够获得国家投资的村庄仅占9.56%。

  2010年的西南五省大旱、2011年年初的华北地区干旱以及目前正在肆虐的长江中下游地区大旱,屡次灾害将中国农业脆弱的抗灾害能力暴露无遗。农田水利建设的常年缺失,让中国农业至今仍不能摆脱“靠天吃饭”的窘境,气象异常动辄就威胁到农业生产,“有水时留不住,要水时引不过去。”

  研究显示,目前我国许多地区现在沿用的,基本上都是是上世纪五六十年代修建的农田水利设施,虽然年代久远,已经千疮百孔,但仍然能在抗旱、蓄洪的关键时期起到作用。

  农田水利建设的常年缺失,让中国农业至今仍不能摆脱“靠天吃饭”的窘境。

  ◎土地出让金10%补贴水利,但经济落后的农业大省受惠少

  

  农业大省多为经济穷省,土地出让金收入少,10%不能满足需求

  2011年初,中央发布一号文件规定,地方政府“土地出让金的10%将用于农田水利建设”。根据国土资源部数据,2010年全国土地出让金数额达2.7万亿元,即有2700亿元将于用农田水利投资。这已经比2010年全年的农田水利基本建设投资额高出1500多亿,但对于中国农田水利的常年欠账来说,仍远远不够。

  据中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田测算,对于中国目前农田水利欠账,即使每年投入能达到3000亿,也需要用10年以上,才能把整个农田水利体系建设起来。

  同时,因为省际经济发展水平差异太大,上海、北京、天津、大连等东部省市,土地出让金收益位居全国前列,10%的水利投入对于该地区来说绰绰有余;而真正需要加大水利投入,重点补贴的河南、江西等农业大省,其土地出让金收入排在全国中下游,即使其中的10%资金毫不打折扣的到位,仍不够用。

  专家称应将各省10%土地收入应上缴中央,统一拨付给最需要省份

  由地方政府将10%土地出让金用于当地水利投入,存在省际分布不合理,产生“多的越多,少的越少”的马太效应,不能让最需要的地方得到最多的投入与支持。

  对此,中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为,粮食安全问题理应由中央政府出面解决,不能将责任下放到地方政府。“与其让地方政府自掏腰包,不如把权力收到中央。”郑风田认为,中央应该将各地方用于水利建设的10%的土地出让金统一收缴,再根据各地情况合理分配,回拨款项。

  同时,从“10%土地出让金用于保障房建设”的实施情况可以看出,中央文件并不能保证地方政府在具体实施上不打折扣,其执行意愿在很大程度上左右着农田水利的实际投入。北京大学地方政府研究院院长彭真怀就曾对此表示过担忧,个别地方会借机开放滨湖公园之类,挤占真正的中小水利和病险水库的兴修。

  对于中国目前农田水利欠账,即使每年投入能达到3000亿,也需要用10年以上,才能把整个农田水利体系建设起来。

  ◎基层政府财力有限,部分农民亦不看重农田水利建设

  

  基层政府缺乏财政来源,农村公共设施投入陷入困境

  对于处在抗击水旱灾害、兴修农业水利的基层政府,窘困的财权令其尴尬尽显。1998年国家开始逐步取消农村义务工和劳动积累工,2006年全部免除农业税,对农民的减负,也让基层乡镇政府普遍不具备独立的收入来源,农村公共投入的困境逐渐显现。

  基层政缺乏财权,令农田水利建设不得不依赖上级财政或中央财政的专项拨款,而地方政府在建设投资上普遍有重“大”轻“小”的偏见,让村一级小型农田水利建设和管理维护工作的投入更加缺乏。以2010年西南大旱中阿岗镇为例,阿岗镇抗旱总投入近300万,其中财政拨款只有七八十万,其他都是依靠当地百姓自筹。

  务农收入占比越来越少,部分农民对农田水利丧失积极性

  乡镇政府因财权缺失集体失声,小型农田水利不得不依靠农民自发行动。但是近年来,农民收入结构在悄然变化:农业经营收入在其纯收入占比越来越小,由2000年的63.3%下降到2009年的49.2%,而工资性收入成为农民的第二大收入来源,2009年在人均纯收入中占比为40%,除此之外还有财产性收入和转移性收入。不少地区,务农已经不再是农民的主要收入来源。

  收入结构的变化,令部分农民对于小型农田水利的建设并不关心。而“三农”学者李昌平认为,在没有农民共同体参与、建设、维护的条件下,政府投入虽然可以短时间内完成农田水利设施的修建,但是无法在长时间里进行管理和维护。

  ◎结语

  长江中下游干旱肆虐并不仅仅是气候原因,还有人为因素。中国小型农田水利建设的长年“欠账”,令农业对气候异常缺乏抵御能力,仍不能摆脱“靠天吃饭”,而现行“10%土地出让金用于农田水利建设”的规定会造成省际分布不合理,同时小型农田水利建设还面临着基层政府财权不足,以及部分地区农民缺乏积极性的难题。



http://farm.00-net.com/news/3/2011-05-30/53485.html