近日，中国长江中下游湖北、江西、湖南等省份出现严重干旱，部分地区农业面临减产甚至绝收。有关部门数据显示，今年以来，长江中下游地区降水与多年同期相比偏少四成至六成。此次长江中下游农业生产受到严重打击，难道完全归因于气候异常吗？

　　◎一面是修建大坝彰显政绩，一面是小农田水利被忽视

　　国家拨款多用于大型水利工程，占财政支农资金六成之多

　　国家防汛抗旱总指挥部发布的数据显示，今年以来，长江中下游地区降水与多年同期相比偏少四成至六成，为1961年以来同期最少年份。这一官方数据的发布，似乎可以将这一次的灾害归因于几十年难得一遇的气象异常。

　　但是，长期以来，政府部门更热衷于大江大河的大型水利工程建设，财政投入带有明显倾向的。据统计，改革开放后的三十多年来，财政支农资金的 60％都用于大江大河的治理和气象事业发展，直接用于农业生产性支出的仅占40％左右，这40％种用于小型农田水利建设的又微乎其微。

　　同时，中国也像许多发展中国家一样，陷入了“彰显政绩”的“大坝狂热”。数据显示，中国的大坝数量占世界总量的52%，是美国的3倍，印度的5 倍。截止2007年年底，中国已建、在建30米以上的大坝有5191座，其中坝高超过200米以上大坝有9座，坝高超过100米的大坝有132座。

　　小型农田水利设施长期被忽视，使气象异常极易扩大为农业灾害

　　相对于政府部门对大型工程的热衷，其对小型农田水利建设的投入，存在多年“欠账”。2008年公布的第二次全国农业普查数据显示，全国70％以上的村庄没有任何农田水利投资，而能够获得国家投资的村庄仅占9.56％。

　　2010年的西南五省大旱、2011年年初的华北地区干旱以及目前正在肆虐的长江中下游地区大旱，屡次灾害将中国农业脆弱的抗灾害能力暴露无遗。农田水利建设的常年缺失，让中国农业至今仍不能摆脱“靠天吃饭”的窘境，气象异常动辄就威胁到农业生产，“有水时留不住，要水时引不过去。”

　　研究显示，目前我国许多地区现在沿用的，基本上都是是上世纪五六十年代修建的农田水利设施，虽然年代久远，已经千疮百孔，但仍然能在抗旱、蓄洪的关键时期起到作用。

　　农田水利建设的常年缺失，让中国农业至今仍不能摆脱“靠天吃饭”的窘境。

　　◎土地出让金10%补贴水利，但经济落后的农业大省受惠少

　　农业大省多为经济穷省，土地出让金收入少，10%不能满足需求

　　2011年初，中央发布一号文件规定，地方政府“土地出让金的10%将用于农田水利建设”。根据国土资源部数据，2010年全国土地出让金数额达2.7万亿元，即有2700亿元将于用农田水利投资。这已经比2010年全年的农田水利基本建设投资额高出1500多亿，但对于中国农田水利的常年欠账来说，仍远远不够。

　　据中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田测算，对于中国目前农田水利欠账，即使每年投入能达到3000亿，也需要用10年以上，才能把整个农田水利体系建设起来。

　　同时，因为省际经济发展水平差异太大，上海、北京、天津、大连等东部省市，土地出让金收益位居全国前列，10%的水利投入对于该地区来说绰绰有余；而真正需要加大水利投入，重点补贴的河南、江西等农业大省，其土地出让金收入排在全国中下游，即使其中的10%资金毫不打折扣的到位，仍不够用。

　　专家称应将各省10%土地收入应上缴中央，统一拨付给最需要省份

　　由地方政府将10%土地出让金用于当地水利投入，存在省际分布不合理，产生“多的越多，少的越少”的马太效应，不能让最需要的地方得到最多的投入与支持。

　　对此，中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，粮食安全问题理应由中央政府出面解决，不能将责任下放到地方政府。“与其让地方政府自掏腰包，不如把权力收到中央。”郑风田认为，中央应该将各地方用于水利建设的10％的土地出让金统一收缴，再根据各地情况合理分配，回拨款项。

　　同时，从“10%土地出让金用于保障房建设”的实施情况可以看出，中央文件并不能保证地方政府在具体实施上不打折扣，其执行意愿在很大程度上左右着农田水利的实际投入。北京大学地方政府研究院院长彭真怀就曾对此表示过担忧，个别地方会借机开放滨湖公园之类，挤占真正的中小水利和病险水库的兴修。

　　对于中国目前农田水利欠账，即使每年投入能达到3000亿，也需要用10年以上，才能把整个农田水利体系建设起来。

　　◎基层政府财力有限，部分农民亦不看重农田水利建设

　　基层政府缺乏财政来源，农村公共设施投入陷入困境

　　对于处在抗击水旱灾害、兴修农业水利的基层政府，窘困的财权令其尴尬尽显。1998年国家开始逐步取消农村义务工和劳动积累工，2006年全部免除农业税，对农民的减负，也让基层乡镇政府普遍不具备独立的收入来源，农村公共投入的困境逐渐显现。

　　基层政缺乏财权，令农田水利建设不得不依赖上级财政或中央财政的专项拨款，而地方政府在建设投资上普遍有重“大”轻“小”的偏见，让村一级小型农田水利建设和管理维护工作的投入更加缺乏。以2010年西南大旱中阿岗镇为例，阿岗镇抗旱总投入近300万，其中财政拨款只有七八十万，其他都是依靠当地百姓自筹。

　　务农收入占比越来越少，部分农民对农田水利丧失积极性

　　乡镇政府因财权缺失集体失声，小型农田水利不得不依靠农民自发行动。但是近年来，农民收入结构在悄然变化：农业经营收入在其纯收入占比越来越小，由2000年的63.3%下降到2009年的49.2%，而工资性收入成为农民的第二大收入来源，2009年在人均纯收入中占比为40%，除此之外还有财产性收入和转移性收入。不少地区，务农已经不再是农民的主要收入来源。

　　收入结构的变化，令部分农民对于小型农田水利的建设并不关心。而“三农”学者李昌平认为，在没有农民共同体参与、建设、维护的条件下，政府投入虽然可以短时间内完成农田水利设施的修建，但是无法在长时间里进行管理和维护。

　　◎结语

　　长江中下游干旱肆虐并不仅仅是气候原因，还有人为因素。中国小型农田水利建设的长年“欠账”，令农业对气候异常缺乏抵御能力，仍不能摆脱“靠天吃饭”，而现行“10%土地出让金用于农田水利建设”的规定会造成省际分布不合理，同时小型农田水利建设还面临着基层政府财权不足，以及部分地区农民缺乏积极性的难题。