农业在国民经济中的基础性、关键性作用，首要的是通过提供作为全体国民所必需的最基本生活资料——粮食而得以体现的。“民以食为天”，这是颠扑不破的真理。从而，在发展国民经济时，应当以确保粮食供应作为首要任务。

　　■周诚

　　“解决13亿中国人的吃饭问题始终是头等大事，任何时候都不能掉以轻心。我们有信心也有能力办好这件大事。”（温家宝：2011年《政府工作报告》）

　　认识和遵循“农业以粮为基律”

　　就农业在国民经济中的重要地位而言，“国民经济以农为基律”即“农业是国民经济基础的规律”。进一步分析农业内部的组成，可划分出十个次级部门，包括粮食、蔬菜、油料、果品、纤维（棉、麻、丝）、糖料（甘蔗、甜菜）、饮料（茶叶、咖啡）、药材、烟叶、杂品（如调料、油漆等）等。其中，粮食是人们生存、发展必不可缺的、最基本的生活资料，从而在农业内部名列榜首，最具关键意义。据此，可概括出一个相对具体的经济规律——“农业以粮为基律”，即粮食生产部门是整个农业的基础的规律。与“国民经济以农为基律”相比较，它当然属于二级规律。但是，这一规律却是前者的最重要的体现。只有认真贯彻执行“农业以粮为基律”，才能够确实保证“国民经济以农为基律”的落实。农业在国民经济中的基础性、关键性作用，首要的是通过提供作为全体国民所必需的最基本生活资料——粮食，而得以体现的。“民以食为天”，这是颠扑不破的真理。从而，在发展国民经济时，应当以确保粮食供应作为首要任务。

　　保障“粮食安全”的极端重要性

　　粮食的使用价值的极端重要性，引出了“粮食安全”问题，即一个国家对人们所需要的粮食的时时刻刻充分供应的问题。1947年联合国粮农组织将 “粮食安全”的内涵规定为：“每个人在任何时候都能得到安全的和富有营养的食物，以维持一种健康、活跃的生活。”为了做到这一点，该组织还规定每年年底粮食的库存量应当占当年粮食消费量的17％—18％，即可供两个多月消费的需要，以便与下年度的粮食供应相衔接，保障粮食的持续安全供应。不仅如此，保障粮食的安全供应，对于应对通货膨胀，稳定消费价格总水平，实现经济平稳较快增长，以及稳定民心、安定社会，都具有不言而喻的重要意义。

　　目前我国粮食生产面临着复杂的形势和较大的困难。其中包括连续七年增产之后再进一步增产的起点高、困难大；粮食生产成本不断上升，农民种粮的比较收益下降；在一些地方出现了放松粮食生产的倾向，等等。凡此种种，都应充分注意 并认真对待。

　　中国有13亿人口，每年所需要的粮食在5000亿公斤以上，是一个天文数字。大体而言，现阶段中国粮食总体、平均的自给率为95％，即在平年时大体自给自足，丰年时略有富裕，歉年时略有缺口——可通过适量进口予以弥补。近几年来中国粮食连续丰收，2008年总产量达到5280亿公斤，消费量大约 5150亿公斤； 2010年粮食总产达到5450亿公斤，消费量大约达到5250亿公斤，实现自给有余。但是，这只是短期现象，从长期来看，还是以按保障95％的自给率进行安排，较为切合实际。到2020年，应当保障中国粮食生产能力稳定地达到5500亿公斤甚至略高些。

　　目前全球市场上提供的商品粮食总量，大体上每年为2000亿公斤左右。然而全球长期处于饥饿中的人口就将近8亿之多。从而，中国只能在确有必要时通过小批量进口粮食作为补缺（ 大体上每年200亿公斤左右），而绝对不可能明显超出这一范围，否则国际粮食市场便会受到巨大冲击而价格猛涨，令人无法承受。简言之，我国必须坚持保地保粮，舍此别无他途。

　　正确认识“以粮为纲，全面发展”的提法

　　我国曾经出现过关于处理粮食生产与农业其他部门关系的“以粮为纲，全面发展”的提法。其基本含义是，在发展农业生产时，要注意区别主从轻重、以纲带目；要抓住粮食生产这个“纲”，带动和保障农业的各个部门的发展。其根本原因在于，人们对农产品(17.49,0.00,0.00%)的需求中，最基本的是以提供热量为主的食品。同时，既有必要而且也有可能做到农业各个部门的“全面发展”，以满足人们多种多样的需要。简言之，“以粮为纲，全面发展”的提法，是完全遵循“符合可能、满足需要”的重要经济准则的。而且，农业生产条件的综合性也决定了农业中的许多部门与粮食生产具有共生性，与粮食生产是相辅相成的。从而，“以粮为纲，全面发展”是遵循“农业以粮为基律”，正确处理农业内部各部门关系的方针，是既符合客观需要，又切合农业生产特点的，从而始终具有理论魅力和强劲的生命力。

　　落实“农业以粮为基律”、保障粮食供应的基本政策和措施

　　从整个国民经济的大政方针上来说，应当要同步推进工业化、城镇化和农业现代化；完善以工促农、以城带乡的长效机制；坚持工业反哺农业、城市支持农村的方针；充分发挥工业化、城镇化对发展农业现代化、促进农民增收的带动作用，加快农业发展步伐；加大惠农力度，提高农业现代化水平，等等。其要点包括以下三大方面：

　　（一）严格保护耕地，稳定粮食面积

　　第一，稳定粮食种植面积。稳定粮食种植面积，是发展粮食生产的基础。据测算，到2020年中国耕地面积保有量应不低于18．18亿亩，以便确保粮食播种面积稳定在15．8亿亩以上。为此，必须坚持最严格的耕地保护制度，实行最严格的节约用地制度，严格执行耕地占补平衡、先补后占制度。这里所提到的基本数据，都是相关专家根据对人口的增长、粮食单产增长潜力等等因素的反复测算而求得的，并非简单估计而得。从而，不了解详情者仅凭想当然的估计，企图推翻其结论，显然是十分软弱无力的。

　　第二，加快新增粮食生产能力建设，增强粮食安全保障能力。为此，要进行全国新增千亿斤粮食生产能力建设，以粮食主产省和非主产省的主产县为重点，以增加重要紧缺品种为重点。要加大对粮食主产区的投入和利益补偿力度，将粮食生产主产区中的核心区和非主产区中的产粮大县建设成为高产稳产的商品粮生产基地。要加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，改造中低产田，大规模建设旱涝保收高标准农田。

　　第三，抛弃卖地富农与卖地富国论。有一种主张认为，应当放弃粮食基本自给自足而搞卖地富农。即使不考虑其可能产生的不良后果，仅就农民本身发财致富而言，也仅仅是大城市郊区、交通要道附近、著名旅游景点附近之类的极少数位置优越地带的农民才有可能通过卖地致富，而其他广大农民则与此无缘。与此相关的是，认为中国可通过卖地发展非农产业以更好地达到民富国强的目的，即“卖地富国”论。此种观点也是忽视了非农用地的区位性，即并非任何一块土地都可用于发展任何非农产业，从而也是空中楼阁。

　　（二）推进农业现代化，稳步提高粮食单产

　　在保证面积的前提下，大力提高单产是关键。为此，要加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，改造大约占全部耕地三分之二的中低产田，大规模建设旱涝保收的高标准农田。要完善排灌设施，推行节水灌溉，提高防汛抗旱减灾能力，并以推广防灾减灾增产关键技术为重点。

　　在农业现代化中，推行农业技术集成化值得特别重视。它强调的是多项技术的联动创新和配套运用。它既是一个科技创新的过程，还包括集成创新和引进消化吸收再创新，同时也是一个集成配套应用的过程。现阶段，发展现代农业，实现农业生产的高产、优质、高效、生态、安全，仅仅依靠单一技术的突破是远远不够的，必须整合科技资源，选择对农业发展关联度大和带动性强的多项农业技术进行联合攻关。为此，要加强农业技术研发和集成，重点支持生物技术、良种培育、丰产栽培、农业节水、疫病防控、防灾减灾等领域科技创新，并把这些技术集成组装运用于现代农业建设之中。

　　（三）坚持并强化政府惠农、保粮、增粮的经济政策

　　粮食不是普通商品，而是特殊商品。它的生产、供应，在相当大的程度上要依靠“有形之手”——政府。政府不仅要抓粮食生产，还要抓粮食收购、储备、流通等等。要特别注意避免粮食被产供销的外商、内商控制。目前，国内豆油生产80％依靠进口大豆；ＡＤＭ等三大国际粮油巨头通过投资等形式掌握了中国近三分之二的大豆加工市场，从而造成了中国“豆油话语权”的丧失。一旦这种局面在粮食上重演，粮食生产、供应必将困难重重，国人切不可掉以轻心。

　　不得不加以强调的是，强化对粮食生产的财政补贴，加大补贴力度，完善补贴方式，以便进一步增强粮食生产能力，是绝对不可忽视的。应当毫不动摇地继续坚决实行粮食最低收购价政策，增加对农民的生产补贴，增加中央财政对粮食调出大县的转移支付，加大政策性金融的支持力度，健全政策性保险制度，等等。而且，土地出让收益分配，应当重点投向农地开发、农田水利设施和农村基础设施建设。

　　（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）