农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础。建立比较完善的粮食主产区利益补偿制度，是稳定粮食生产的治本措施，对确保国家粮食安全具有深远意义。
一、建立粮食主产区利益补偿制度的重要性
1. 确保国家粮食安全的需要。国家统计局发布的数据显示，2008年末我国总人口达13.3亿，比上年增加673万人。人口增加意味着对粮食需求的增加。按现有全国粮食人均占有量381公斤计算，年增加673万人，就要增加粮食需求256.4万吨。到2030年，中国人口总数达到峰值14.5亿时，就需要增加粮食5715万吨，相当于现在黑龙江和吉林两省粮食年产量之和。在耕地不增加的情况下，全国粮食亩产量要增加31.75公斤。由于各种原因，粮食主产区往往都是经济比较落后的地区，这些地区的二、三产业都不发达。建立粮食主产区利益补偿机制，可以保证粮食主产区不因经济亏空而减少粮食生产，充分调动农民种粮积极性；同时，还可以加快粮食主产区的水利工程建设、中低产田改造、农田防护林建设以及大型农机具投资力度，保证粮食主产区的粮食生产。
2. 调整农业结构的需求。在粮食连年丰收，种粮农民却收入增加缓慢的情况下，调整农业结构成为增加农民收入的切入点。各地增加经济作物面积，减少粮食面积成为普遍现象。据统计，全国农作物总播种面积从1978年的120587千公顷， 增加到2007年的153464千公顷。而粮食作物播种面积从 1978年的120587千公顷，减少到2007年的105638千公顷，减少14949千公顷。粮食作物面积的逐年减少，会从根本上危及粮食安全。
3. 建设现代农业的需要。当前，我国正处在由传统农业向现代农业加快转变的关键时刻，确保国家粮食安全和主要农产品供给，是建设现代农业的重要任务。我国不可能依靠国际市场来保证粮食供给。世界每年的大米总贸易量是3000万吨左右，即使全部调到中国，也只能满足我们年销量的1/4。世界猪肉年贸易量只有600多万吨，我们每年的消费量是5000万吨左右。因此，加快中国现代农业建设，要始终不渝地坚持粮食基本自给的方针。
二、我国粮食主产区粮食生产现状
黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、河南、山东、江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川等13个省区，是我国传统的粮食主产区，粮食生产在经济社会发展中占有十分重要的地位。
1. 自然资源相对较好。13个粮食主产区农业资源条件优越，经过国家大力扶持，优势粮食产业带建设取得重大进展，已初步形成了小麦、水稻、玉米和大豆四种主要粮食作物的9个优势产业带。粮食生产核心区域441个县的耕地面积达3787万公顷，其中有效灌溉面积、机耕地面积和旱涝保收面积分别占其耕地面积的57%、69.2%、36.3%。人均粮食占有量610公斤左右，分别高于本区域和全国平均水平的32%和60%。
2. 粮食生产规模较大。由于粮食主产区粮食生产具有规模较大，生产技术较高等有利因素，其单位面积粮食产量高于全国平均水平。2007年全国农作物总播种面积 153464千公顷，粮食主产区总播种面积99089.5千公顷，占全国的64.57%；粮食主产区三大谷物稻谷、小麦、玉米的播种面积分别是 17951.6千公顷、13818.1千公顷、21647千公顷，分别占全国总播种面积的63.68%、58.25%、72.69%。
3. 粮食生产经验丰富。13个粮食主产省区是我国重要的粮食生产区域。在长期的农业生产实践中，积累了农艺、植保、粮食加工等方面的丰富经验。随着国家先后实施的优质粮食产业工程和商品粮基地、农业综合开发等项目建设，这些省区进一步积累了粮田工程建设和项目管理经验，为新增粮食综合生产能力提供了支撑条件。
4. 粮食产业发展潜力巨大。国家扶持农业政策向粮食主产区倾斜，既加强了粮食主产区建设，又吸引各类生产要素向主产区聚集。一些粮食龙头企业纷纷进入主产区，促进了粮食产加销、贸工农一体化经营。2009年粮食主产区玉米订单生产面积达到442万公顷，比2002年增长 86.9%。随着我国粮食主产区综合生产能力的巩固和提高，必将为推进粮食加工企业向这一地区的整合和聚集提供优势条件，推动我国粮食产业化发展。
三、我国粮食主产区粮食生产面临的主要问题
1. 耕地面积减少。耕地面积减少严重制约粮食生产持续发展。近些年来，随着工业化、城镇化的推进，我国耕地面积逐年减少，且减少的大都是良田。全国已有660多个县（区）人均耕地低于联合国确定的人均0.795亩的警戒线。尽管国家实行严格的耕地保护制度，并采取了一系列措施，但耕地面积仍在减少。一些地方严格的耕地保护制度没有落实到位，“红线”变“虚线”问题突出，守住18亿亩耕地的任务艰巨。
2. 土壤肥力下降。在耕地面积减少的同时，耕地质量也在下降。目前中低产田已占2/3，耕地土壤有机物含量平均仅为1.8%，比欧洲同类土壤低1.5—3个百分点。
3. 水资源短缺。水资源短缺是我国粮食生产发展的重要制约因素。目前农业年用水缺口达300亿立方米，有一半以上耕地得不到有效灌溉。从水资源利用率看，农业灌溉用水利用率平均不到50%。根据国家水资源发展规划，到2030年我国农业用水需求量还将增加，但灌溉用水供给仍将保持在3600亿立方米左右，农业用水供求缺口进一步拉大，农业用水矛盾更加突出。据专家分析，每年因干旱而损失的粮食占各种农业自然灾害损失粮食的60%。
4. 家庭经营规模化进程缓慢。粮食主产区比其他省份粮食单位产出量要高，但与发达国家相比还有很大差距，造成这种情况主要有两方面原因：一是家庭经营规模较小。我国粮食主产区多是人口较多的省份，农业人口比例较高，除了黑龙江等省份农业机械化水平较高外，多数省份仍以家庭小规模经营为主，严重制约了粮食增产、农民增收。二是生产成本较高。一家一户的简单经营达不到规模生产的高度，必然导致各种生产成本增加。
5. 农田水利设施基础薄弱。据调查，农田水利在我国粮食主产区发展并不快，尤其是北方一些省份，旱田很少实现灌溉，仍然处于靠天吃饭的状态。
6. 粮食生产社会化服务程度低。从总体上看，我国粮食生产社会化服务程度较低。一是服务内容单一。各级各类服务组织所提供的服务项目非常少，质量也不够高，很难满足农民生产、生活的需要。二是服务缺乏针对性。有些部门和组织向农民提供的服务内容比较空泛，缺少针对性。三是服务不够及时。农民生产经营活动难以及时得到新品种、新项目的支持。
7. 粮食成本较高。这里所指的粮食成本不仅包括生产成本，还包括粮食的运输、储存等成本。从粮食生产到成品粮上市，各种成本不断升高，直接影响我国粮食的市场竞争力。据调查，国内粮食从生产区运到销售区的流通费用，占粮食销售价格的30%到 35%，而国外，如加拿大则是20%到25%。过高的流通费用以及小农生产等综合因素作用的结果，形成了目前中国粮食价格平均高于国际市场价格的局面。
四、建立粮食主产区利益补偿制度的对策
1. 建立中央财政统一安排的粮食风险基金制度。应本着突出重点、集中财力办大事的原则，建立中央财政统一安排的粮食风险基金制度。一是继续对种粮农民进行直补，但补贴的依据应当改为按粮食产量、商品量给予补贴，并提高补贴标准。二是要有足够的粮食风险基金，以用于按国家建立储备粮油规模规定数量的利息费用补贴。三是用于粮食流通体制和企业改革，使流通体制真正步入市场化，成为国家进行粮食宏观调控的载体，为粮食经济的发展做出贡献。
2. 建立健全政策性粮食自然灾害保险制度。农业保险是世界贸易组织规则中的“绿箱”政策之一，是支持和保护粮食主产区农民种粮积极性的重要手段。一是建立适合粮食主产区的政策性粮食保险机制和发展模式。建立政策性粮食保险制度，必须由政府决定粮食保险供给的方向和数量，制定统一的制度框架。二是中央财政负担粮食保险费用。三是加快建立粮食再保险和巨灾风险分散机制。对因重大自然灾害形成的大额赔付，由风险基金给予一定比例的补偿，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。
3. 建立健全国家耕地保护补偿制度。我国耕地保护制度对耕地减少起到了巨大作用。要加强利用经济手段来进行耕地保护，用国家转让非农建设用地资金、中央财政建立耕地保护基金，用于地方政府和农民对耕地保护的经济补偿。
4. 建立健全粮食生产大户补贴制度。农业直补政策实施以来，虽然取得了较好的政策效果，但这项政策本身需要进一步完善。随着农村种粮劳动力的逐年减少，种粮大户的贡献越来越大。因此，要对种粮大户实施奖励政策。重点增加对“核心粮农”的补贴，在现有基础上，中央财政要逐年较大幅度增加对农民种粮的补贴规模，提高补贴标准，并在信贷、科技推广、农业机械作业等方面给予重点扶持，充分发挥粮食直接补贴政策对粮食生产的激励效应。
5. 建立健全普惠型农村金融制度。农民种粮缺少资金投入是十分普遍的现象。为解决农民种地资金紧张状况，要加快建立普惠型农村金融体系。明确各类正规涉农金融机构职能，强化银行业金融机构的支农责任；放宽农村金融机构准入政策，规范发展多种形式的新型农村金融机构；鼓励发展适合农村特点和需要的小额信贷和微型金融服务。在加强管理和规范的基础上，继续扶持村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款服务公司等新型农村金融机构。
6. 健全财政支农扶持制度。我国粮食主产区的产粮大县，人均财力水平较低，为调动粮食主产区的积极性，应取消粮食主产区地方财政粮食风险基金配套部分，减免粮食风险基金借款，帮助消化粮食财务挂账；取消产粮大县中央各种涉农投入要求的地方配套资金。中央财政增加对粮食主产区一般性转移支付力度，完善支农资金分配和财政转移支付机制。要重点扶持一批核心粮食主产县区，给予这些县区优惠政策扶持，统筹支农资金，形成政策、资金、技术等方面的合力，全方位支持粮食主产区建设。
7. 健全国家粮食安全价格制度。尽管国家相应提高了粮食最低收购价，但总体上粮食价格仍处于较低水平，种粮效益较低，农户仍担心粮价下跌。面对不断上涨的劳动力价格和生产资料价格，农民不敢大幅增加投入，影响了农民种粮积极性。因此，国家要进一步健全粮食最低收购价制度，根据粮食供求变化和市场价格情况，合理确定粮食最低收购价格水平。
（作者单位：黑龙江省农村社会发展研究所）
