干旱是“慢性病”，它不像台风一样说来就来，而有一个慢慢侵蚀的过程。如果等到“病倒”时才想起如何应对，付出的成本就要大得多。

抗旱是一个系统工程。其中，建立健全制度规程，将救灾工作纳入法律轨道运行，是形成合力、高效运转的保证。

《中华人民共和国抗旱条例》是我国首部指导抗旱的行政法规。实施一年，其在当前的抗旱救灾中起到哪些作用？

条例弥补行政手段不足

过去“凭经验”或“靠政令”抗旱，难以形成合力

记者：去年2月11日，国务院颁布实施了首部抗旱行政法规——《中华人民共和国抗旱条例》。在今年西南抗旱过程中，您认为条例发挥的主要作用是什么？

张志彤：去年《抗旱条例》颁布后，有力地指导了北方冬麦区8省应对严重旱情；在应对今年西南大旱过程中，最突出感受是《抗旱条例》在基层得到了较好贯彻落实，抗旱工作有法可依，步入了制度化和正规化的轨道，各级都依法保障抗旱工作更加科学有序进行，最大限度减小旱灾影响和损失。

首先，条例明确了抗旱工作责任制，提出各级政府行政首长负责制，按照“统一指挥、部门协作、分级负责”原则进行抗旱。比如在西南旱区，省长、市长、县长、乡镇长，都是本行政区第一责任人，如果哪里的群众因旱喝不上水，出了问题，都要追究责任，确保了抗旱救灾体系的高效运行。

另外，条例弥补了行政命令和行政手段的不足。过去没有相关法律法规，政府和民众抗旱更多地“凭经验”，依靠行政命令来抗旱，投入大量的时间、精力，有时难成合力。现在，县级以上人民政府都编制了抗旱预案，对不同等级的干旱采取不同的应急响应措施。2月24日国家防总启动抗旱Ⅱ级应急响应，云南、贵州、广西等省区分别启动了相应级别的抗旱预案，落实了应对干旱的具体措施，明确了相关部门的职责和工作任务，抗旱更科学，更有力。

记者：抗旱是个系统工程，如何保障统一指挥、形成合力？

张志彤：《抗旱条例》明确提出国家防总负责组织、领导全国的抗旱工作，对各级政府、各级水行政主管部门、流域机构、防汛抗旱指挥机构及成员单位的职责提出具体要求。

旱情发生以来，国家防总多次组织会商，并先后派出33个工作组深入旱区协助指导抗旱工作，组织有关省市和水利部直属单位开展了对口帮扶，协调部队以及给水团支援旱区拉水送水、找水打井，这些都为抗旱救灾提供了组织保障，形成抗旱的合力。

依法统一管理调配水资源

“先生活、后生产”，保障每一位群众有水喝

记者：当前抗旱提出优先解决群众饮水，但农业、工业也都要用水，如何做到“先生活、后生产”，保障每一位群众有水喝？

张志彤：《抗旱条例》规范了水量调度。按照规定，发生干旱灾害时，地方政府可按照统一调度、保证重点、兼顾一般的原则，对水源进行调配，优先保障居民生活用水，合理安排生产和生态用水。

另外，条例明确了依法抗旱的措施。在特大干旱发生地，可以采取压减供水指标、限制或者暂停高耗水行业用水、缩小农业供水范围或者减少农业供水量、限时限量供应城镇居民生活用水等手段。

今年大旱，旱区各级政府依法对水资源统一管理和调配，制定一库一策、一村一策，优先保障城乡居民饮水安全。有的地方采取限量供水、实行片区定时供水，对高耗水行业用水进行限制。旱区各地采取应急调水、打井取水、拉水等各种应急措施保障了当前2088万因旱饮水困难群众的饮水安全。与此同时，搞好水库现有水源调度配置方案，强化用水管理和节约用水，确保育种、育苗用水，为大春作物播种打基础。

记者：干旱对农业生产的影响非常大，《抗旱条例》规定了哪些有针对性的措施来应对农业干旱？

张志彤：长时间的干旱，对农业生产影响比较突出。

条例对保障农业生产作了以下规定：一是加强农田水利基础设施的建设、维修和管理。条例提出，因地制宜地修建中小微型蓄水、引水、提水工程和雨水集蓄利用工程。二是推广农田节水技术，合理调整农业种植结构。

条例规定，国家鼓励和扶持研发、使用抗旱节水机械和装备，推广农田节水技术，发展旱作节水农业。各级农业部门应当指导干旱地区农业种植结构的调整，培育和推广应用耐旱品种。

在西南旱区各地，有关部门、地方政府加大资金投入力度，因水定种，合理调整种植结构，扩大旱作种植面积，推广抗旱节水技术，为春耕生产做好充分准备，力争做到小春损失大春补。
 

抗旱保障机制还需立法完善

仅12个省份设立专项资金，总额不足6000万元

记者：从当前抗旱实践看，《抗旱条例》还有哪些方面需要加强？

张志彤：一部新法规的推行是需要时间的，抗旱法规体系建设是一项系统工程，需要社会各方面、政府各部门的积极参与和共同配合。下一步，国家防办将继续抓好《抗旱条例》的宣传贯彻工作，加强对地方性抗旱法规制度建设的工作指导，逐步完善条例中明确的各项抗旱工作制度，建立健全抗旱法规制度体系。

从抗旱工作看，抗旱工程保障体系还有待加强，全国和地方抗旱规划还需要抓紧编制实施，抗旱保障机制还需要进一步完善。

从抗旱减灾投入来说，《抗旱条例》要求县级以上人民政府应当将抗旱经费纳入本级财政预算，根据抗旱工作需要储备必要的抗旱物资，保障抗旱减灾投入。但目前全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团，只有12个设立少量抗旱专项资金，总额不足6000万元。这种状况不适应抗旱减灾的实际需要。一定要按照《抗旱条例》要求，加强组织、加大投入、加快步伐，从根本上改变目前我国抗旱投入不足、能力偏低的状况，全面提高抗旱减灾保障能力，更好地促进抗旱减灾事业持续健康发展。（记者　赵永平）