盘旋在“合”基金上的幽灵

近日，一份来自四川省人民检察院的调查数据显示，2008年1月至记者发稿时止，四川省检察机关立案查办涉及“合”职务犯罪案件22件52人，涉案金额90余万元;起诉诈骗“合”基金犯罪案件40件82人。

办案检察官给记者讲了两个案例:

一起发生在大竹县东方医院。2008年5月9日开始，东方医院出院的病人陆续到该医院报账。报账期间，东方医院院长杨祖文安排医院股东和住院医生伪造病因病历及处方，将虚报住院病人的住院费用先后两次上报大竹县新型农村合作医疗服务中心，共贪污合专项资金31.4万余元。杨因犯贪污罪被判处有期徒刑二年;原股东兼会计冯某、股东兼医生罗某、股东兼出纳常某各获有期徒刑一年。

另外一起发生在渠县渠南乡卫生院。2007年9月至2008年2月期间，院长陈彩松、出纳段志东、报账员王薇、会计唐燕采取修改、伪造病历的手段，延长病人住院时间，虚增住院医疗费用，先后三次从县“合”服务中心套取资金5.5万元，陈彩松、段志东分获二年零六个月有期徒刑，王薇、唐燕均被判处有期徒刑二年。

记者走访了四川省12个市级检察院，68个县级检察院。从所办案件中发现，贪污和诈骗犯罪形式侵害“合”基金呈“三多”特点:

基层单位多。四川省检察院职务犯罪预防处副处长陈利民告诉记者，乡镇卫生院作为新型农村合作医疗的主要承担单位，是涉及“合”领域职务犯罪的多发部位。在立案查办的52人中，乡镇卫生院工作人员20人，占38.46%;涉案乡镇卫生院院长16人，占30.07%;涉案会计、出纳及专职报账员16人。

作案次数多。如渠县巨光乡卫生院院长单斌，制造假病历、假处方达441份，分8次套取“合”资金万余元。在乡镇卫生院治疗的患者，以常见病为主，单个患者的医药费及住院费用不大，为增大虚报冒领金额，犯罪嫌疑人便采取“集腋成裘”、“积沙成塔”的方式连续贪污。诈骗犯罪同样表现出这个特点。采用诈骗方法“来钱快”，大部分犯罪嫌疑人第一次得手尝到甜头，便一发不可收拾。如江油市的肖明全伙同何洲深、刘登保等5人共同诈骗一案，尤其疯狂，在2008年6月18日至7月7日短短20天内连续作案14次，诈骗金额达10万余元。

共同犯罪多。由于资料准备和报账程序涉及环节较多，因此，大多为共同犯罪。在立案侦查的22件52人职务犯罪案件中，属于共同犯罪的15件35人，分别占68.1%和67.3%;在起诉的40件82人诈骗案中，除11件11人为单独作案外，其余29件71人均为共同犯罪，涉案人员最多达7人。他们分工明确，形成较为成熟的车间运行模式。江油市肖明全案较为典型:有的负责联系借用农户的参合证和户口簿，有的负责购买伪造的外地就医报销凭证，有的负责到“合”医疗管理中心报销。

虚报、冒领为主要作案手段

双流县检察院反贪局长郝林告诉记者，在“合”资金的职务犯罪和诈骗犯罪中，其作案手段主要有两种———虚报、冒领。

某市犯罪嫌疑人罗某了解到残疾人住院医疗费用报销比例为100%的政策后，不惜花5000元酬金从残疾人罗某处借用相关证明材料，2008年1月至6月先后伪造罗某等6人住院资料，之后引诱农民借出户口簿、参合证等证明材料，在外地购买仿造的异地就医证、医院住院费用票据、出院病情证明书、住院药品收费清单等证明材料，雇人到“合”基金管理机构领出资金，成功诈骗11.39万元。

在具体操作上，花样有别。2008年，渠县检察院开展了查处“合”职务犯罪专项行动，当年立案侦查5人。随后，县纪委、监察局对全县“合”运行情况进行了全面检查，查处多起乡镇基层卫生院违规违纪案件。

渠县检察院检察官就“合”进行了专题调研，发现了基层卫生院套取“合”基金的四种主要手段———

延长病人住院时间。如住院病人实际住院两天，但卫生院上报审查的却达7天甚至更长，同时伪造相应的病历、处方，由此虚增了病人住院费和药费。

门诊改为住院治疗。按规定，病人在门诊就诊，只能报销门诊费9元，不能报销住院费用。有的卫生院故意将门诊病人改为住院病人，伪造病历、处方、虚开住院发票，在县新型农村合作医疗服务中心报账后，给门诊病人一点小恩小惠，使其在住院病人报销花名册上签字。这种手段带有更大的欺骗性。

伪造病人住院资料。就是对没有在医院就诊的参合农民，编列病名，伪造病历、处方和费用发票，然后请人在住院病人报销花名册上签字盖章或按手印，达到套取保险金目的。

扣克报销的保险金。卫生院在县新型农村合作医疗服务中心报销领回保险金后，在发放给被保险人时，以有的费用未能获赔为由，从中截留资金。某县青丝乡

卫生院院长余某、报账员王某套取“合”资金4万余元，这其中有相当部分就是采用这种手段获得的。

“救命钱”为什么会变成“唐僧肉”

有漏洞才会有空子可钻，有缺陷才会有可乘之机。资阳市雁江区检察院检察长李祥认为，之所以有人在“合”基金上大做“文章”，且屡屡得逞，有三个方面的原因。

管理初级化，信息不共享，为犯罪打开了方便之门。当前，合医疗保险基金的管理仍处于初始水平———“合”医疗管理中心人员少、工作量大、专业水平低，工作人员医学知识匮乏，只能做简单程序审核，只能凭肉眼、常识和感觉辨别真伪，无法对病历、处方、用药等进行实质性核查;对跨县、市、省异地治疗的管理不到位，患者住院治疗随意性大，住院前不报告，出院后不告知;合医疗管理中心与医院间的网络查询系统尚未建立，无法证实患者住院治疗的真实情况，特别是对患者跨县、市、省级医院治病的情况更难以监控和核实。在查处的几件诈骗未遂案中，均系管理中心人员询问前来报账人员病情和住院情况，因被告人做贼心虚才暴露，就是很好的例证。

制度不健全、监管不落实，为犯罪提供了可乘之机。安岳县检察院职务犯罪预防科科长陈伦素说:“目前，农村合作医疗资金的管理极不规范:没有按要求建立详细的农民筹资人员花名册、没有以户为单位逐一开具统一的基金收费票据、没有及时将筹资收费原始票据按财务管理的有关要求统一进行入账管理，医疗基金没有封闭运行，甚至个别基层卫生院是夫妻院、父子院。”

管理制度缺失，使“合”医疗费用报销存在四种风险:患者先付费治疗，后凭单据报销返还现金，为报假账制造了机会;“合”医疗证没有严格实行专证专用，代报、代领现象普遍，留下了作案的空间;就医程序、报销流程、分担比例、报账金额、患者病情等内容不公开透明，缺乏外部监督机制;内部监督看似形成了医院、乡镇政府、县“合”服务中心三级把关，但实际是三个环节分离脱节，造成乡镇政府不调查核实，服务中心只看资料也不作实质审查。

宣传不到位，参合农民法律意识差。由于对“合”制度的宣传引导不到位，有些参合农民对其知之甚少，缺乏自身权益保护意识;少数农民法制观念淡薄，在小恩小惠的诱惑下，配合医院作假、或随意将自己的证件借给他人、或亲自造假骗取医疗保险基金，为犯罪发生提供了条件。

如何斩断伸向“合”的黑手

宜宾市检察院职务犯罪预防处处长张学东对遏制和防范“合”犯罪行为给出了“良方”———六管齐下，合力斩断伸向“合”基金的黑手。

完善政策体系。随着“合”对农村、农民的全面覆盖，它已经成为中国农村的一项基本制度。目前“合”的运行主要依靠党委、政府的文件来规范，其法律权威性明显不足。全国人大应该考虑出台“新型农村合作医疗管理法”。如果条件暂时还不成熟，可以由国务院出台相关的行政法规，规范合的运行。

注重宣传教育。乡镇卫生院和县级服务中心担负着“合”制度推行的重要职责。要加强对这些机构负责人和医务人员的思想道德教育、医德医风教育、廉洁自律教育、纪律法律教育，提高自身的免疫能力。进一步加大宣传力度，使广大农民真正认识到“合”的涵义和好处，提高广大农民自觉参合积极性。要深入宣传“合”制度的具体规定，提高广大农民对其的认知度和信任度。

加强基层投入。政府应该加大投入，增加医疗设备，提高职工待遇，使基层卫生组织做到经济效益与社会效益并重，增强反腐倡廉的自觉性，为实施“合”制度创造良好的运行环境。信息化、网络化管理是解决合管理不规范、提高资金运作的透明度、降低管理成本，提高管理效率等问题的必由之路。应加大这方面资金投入，尽快建立起共享信息平台。

健全管理制度。资阳市人民医院院长刘学鹏说，“规范乡镇卫生院的医务行为和县级服务中心的管理行为，应针对容易产生不正之风的重点岗位、关键环节，建立和完善一套防范以权谋私的规章制度，把权力真正置于制度的约束之下。”严格规范服务和管理机构的工作流程，按医疗常规建立门诊、住院病人登记簿;县级服务中心要确定专门人员、建立专门账务和专门档案。设立报销费用打卡直发制度。对“合”定点医疗机构实行动态管理，建立准入和退出机制。实行“报销款由定点医疗机构垫付，管理部门审核后拨付”的支付方式。

强化内外监督。对参合农民住院就诊、费用核报、资金发放等信息公示，增加制度运行的透明度，主动接受外部监督。人大监督、审计监督以及媒体监督要有机统一起来。基层政府和“合”服务中心特别要加强经常性的监督，及时堵塞漏洞，及时纠正问题。实行责任追究制，对因监管不力造成严重后果的机关和个人，要追究相应的责任，增强责任感，确保权力阳光运行。在条件成熟时，可考虑组建参合农民协会，发挥协会的监督作用。

严肃查处预防。蒲江检察院检察长邓贵杰告诉记者，“针对当前新型农村合作医疗保险中的突出问题，要加大查处力度，对犯罪行为发现一起及时查处一起;对违规行为要及时惩戒。以查处作为最直接的预防，推动医德医风持续好转和震慑犯罪。同时，要搞好犯罪预防工作。这方面，检察机关、公安机关应该有更大作为。”