60个重点贫困村诠释社区主导型发展扶贫模式　

为了探索适合中国贫困农村可持续发展的新型扶贫开发模式，国务院扶贫办外资项目管理中心与世界银行合作，整合各方资源，推出社区主导型发展（简称CDD）扶贫新模式。自2006年起，国务院扶贫办外资中心与世界银行在内蒙古翁牛特旗、广西靖西县、四川南充市嘉陵区、陕西白水县的60个重点贫困村开展社区主导型发展试点项目。
　　“CDD项目总投资600万美元，主要包括小规模基础设施和公共服务、农村社区发展基金以及社区资源管理和环境改善等内容。
　　CDD项目试点颠覆了传统帮扶式扶贫模式，将农村金融中资金互助小额贷款模式与扶贫开发有机结合，通过将扶贫资源的管理权和控制权交给农民，引导农民积极参与，取得良好的成效。”国务院扶贫办副主任郑文凯告诉记者。
　　从“为民做主”到“由民做主”，将资源主导权交给农民
　　社区主导型发展（CDD）的核心理念就是将社区和贫困人口作为目标群体和受益对象，将资源及决策的使用权和控制权完全交给社区，由农民决定实施什么项目、由谁来实施，并由农民掌握、控制项目资金的使用，依靠农民自己推动社区的发展，实现了农民的自我组织、自主管理、自我监督和自我服务。如果我们把以前的政府主导型扶贫比作为贫困地区“输血”的话，那么，CDD模式就是一种类似于“造血”的扶贫开发模式。
　　郑文凯用一个试点村的例子阐释了这个理念。在广西靖西县龙临镇龙满村饮水和交通极不方便，CDD项目试点以前，龙满村曾得到多个扶贫项目，但村民们并不认可，由于以前的项目只提供物质，运费还得村民自己负担，项目透明度不高，村民们总认为是村干部为了自己的利益强加给他们的，因此消极怠工，村支书黄必虎只好派款派劳，强制上马。CDD项目试点后，该村由村民做主竞争了一个投资近30万元的人畜饮水工程，申请了15.2万元的CDD项目资金，村民们按照CDD模式集体参与，通过民主选举成立了 CDD项目实施小组和监督小组，具体负责项目的实施和管理工作，在行政村成立了由村委会领导、各自然村代表参加的项目决策委员会，负责项目的评选和确定，同时，将资金控制权交给社区。通过制定严格的使用程序、管理办法、监督机制确保资金安全运转。由于村民共同管理，每一笔资金都公开透明，村民参与积极性很高，不仅从项目前的“为民做主”改为“由民做主”，而且项目资金不足部分由村民自己集资完成。
　　据介绍，2008年我国实行新的扶贫标准后，农村扶贫对象规模为4007万人，相当于欧洲一个中等规模国家的总人口数，并且生活在生存环境恶劣、基础设施落后、社会发展滞后、公共服务欠缺的地方，扶贫工作难度很大。郑文凯认为，扶贫工作的主体是农民，CDD机制将扶贫资源的管理权和决策权交给农民，调动农民积极参与，扶贫资金由项目前的单一划拨到社区循环使用、由领导说了算，到自己经营管理自己说了算，有效地解决了资金的流动性及可延续性，使项目发展的可持续性得以保持。
　　参与式扶贫让农民说了算，提高贫困人口自我发展能力
　　四川南充市嘉陵区石楼乡李家观村的村民在谈到CDD项目的实施时，认为这真正是让农户自己当家做主，自己决策、实施、管理项目，办了群众真正想办的事，所以村民参与的积极性空前高涨。该乡文官沟村在过去每年很难召开一次村民大会，即使召开村民大会，迟到早退和无故缺席的现象也十分严重。但自从CDD项目开始动员以来，仅半年时间就召开了如项目组织选举、讨论优先项目清单、投工投劳、实施方案等各类项目会议达40多次，参会人数达1500人次，上至80多岁的老人，下到十几岁的学生都积极参加，基本没有迟到早退和无故缺席的现象，并且踊跃发言，充分表达自己的意愿。
　　郑文凯说，CDD项目最大的特点是以项目为载体，提高了贫困人口自我发展能力。扶贫部门只需建立服务体系，为贫困人口提高发展能力提供外部支持。如配备协调员，明确扶贫部门的服务职能，引入水利、交通等专业部门和国际非政府组织，负责为社区提供多方位、全过程的培训与指导，给社区以充分的自主发展空间，为贫困人口提高发展能力提供实践平台。把资金的控制权和项目的决策权交给社区，通过对资金的管理和项目的申报、决策、实施、管理及监督，提高贫困人口自我组织、管理、发展和监督的能力，逐步形成长期可持续的自身发展能力。通过充分的宣传发动，确保群众的知情权；通过公示与投诉机制和监督小组的建立，确保群众的监督权；通过民主选举社区项目组织和民主遴选项目，确保群众的决策权；通过民主讨论制定项目评选、实施、监督和财务管理等制度，确保群众的参与权，从而充分调动了群众参与扶贫开发工作的积极性、主动性、创造性。CDD项目使社区农户参与程度提高，从而减少了中间环节，节约了项目的投资成本，大大提高了工作效率。
　　据了解，CDD项目村在第一轮小型基础设施及公共服务子项目建设中，由村民自主讨论决定项目工程的预算单价，比国家定额预算的单价低1/3以上，比过去政府主导的项目节约投资成本2/3以上，取得了显著的经济效益。
　　CDD拓宽扶贫开发新路径，完善农村金融信用体系
　　贫困一直是一个沉重的话题，消除贫困不是简单的济贫解困，而是需要有一个长效的脱贫机制。由于农村金融服务的短缺，农民发展生产所需要起步资金往往无法获得，甚至连简单的再生产都难以维持。为解决农村金融产品短缺，CDD项目借鉴了孟加拉乡村银行及民间小额贷款的模式优点，通过“熟人社会”信用联保的方式，整合扶贫资金和自筹资金设立社区发展基金进行资金互助。郑文凯表示，CDD试点既是对现有扶贫机制的一个有益补充，也是对农村金融信用体系的完善，是个很好的探索，同时为小额贷款创新了一种新的服务模式。
　　许玉琴是靖西县农村的一个留守妇女，她一直想养两头母猪，但由于资金短缺，信用社贷款门槛太高而未能如愿。有了社区发展基金后，她申请了1000元贷款，在实施小组的帮助下养了两头母猪，其中一头已顺利地产子出栏，获纯利润7000多元。在3年的试点中像许玉琴这样通过产业彻底脱贫致富的例子很多，项目的实施，直接改善了项目区的生产生活条件，增加了项目区农民的收入，改变了项目区的环境状况。在试点村，政府的扶贫投入、技术部门的服务和群众的投工投劳都较好地纳入了村民议事、管事、干事的决策执行机制，充分发挥了资源整合效应。
　　郑文凯表示，CDD在中国的试点对于推进新阶段扶贫开发具有积极的借鉴意义，拓宽了扶贫开发的新路径。该模式需要将国际经验与本国实际相结合，对一些具体操作内容和方法进行科学提炼，如资金到村的管理机制、社区项目评选与决策机制、公示与投诉机制、政府支持服务机制等。同时要进一步探索在现有项目中借鉴 CDD经验，如利用中央福利彩票资金支持贫困革命老区整村推进、汶川地震贫困村灾后恢复重建、贫困村村级互助资金试点及第五期世界银行贷款扶贫等项目借鉴和运用了CDD的经验和做法，下一步还将采用CDD方式在推动贫困地区产业发展、生态建设和改善社区环境方面做出尝试。
　　他说，扶贫办今后将加强与国际社会的交流与合作，希望世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构继续发挥多边援助机构的优势，为CDD的国际交流与合作搭建有效的平台，组织有关考察、研讨、培训等活动，促进CDD本土经验国际化、国际经验本土化。

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社区主导型发展项目

　2006年5月31日，由国务院扶贫办外资项目管理中心和世界银行合作开展的社区主导型发展试点项目（CDD项目），在广西南宁市正式启动，该项目总投资约600万美元，预计有10万人从中受益。CDD项目将资源的决策权、使用权和控制权完全交给农民，由农民决定实施什么项目、由谁来实施，并由农民掌握、控制项目资金的使用，依靠农民自己推动社区的发展，实现农民的自我组织、自主管理、自我监督和自我服务，政府则主要负责监督、支持和服务；首次将扶贫工作与村民自治和民主决策结合起来，为基层组织的建立和发展提供支持；开创了政府、国际多边机构与国际非政府组织合作实施项目的先例，引入世界宣明会、国际行动援助和国际计划等国际非政府组织，负责对基层项目实施机构进行培训，并借此探索政府与非政府组织合作的有效模式。

社区主导型发展项目目标

　　通过在生态脆弱的贫困农村实施社区主导型发展，以帮助试点社区减缓农村贫困和提高环境可持续性，具体目标是：1．在60个贫困社区中改善小型基础设施建设并提高公共服务质量。2．通过向贫困农户提供小额贷款，在农村社区建立自我管理的社区发展基金，以增加农户的增收机会。3．改善项目社区环境并提高社区管理自然资源的能力。4．通过激发社区潜在的社会资本和提高地方治理水平，在社区建立一个自我组织、自我管理、自我发展的可持续机制。5．探索发展和建立适合中国国情的CDD项目运行和管理模式。

CDD项目分区试点

　　社区主导型发展项目选择在广西壮族自治区靖西县、四川省嘉陵区、陕西省白水县、内蒙古自治区翁牛特旗4个县（区、旗）开展试点。4试点区均为国家扶贫开发工作重点县，代表了中国各种贫困类型。其中靖西县具有典型的喀斯特地貌，代表中国西南喀斯特地区贫困类型；嘉陵区具有典型的丘陵地貌，代表中国丘陵地区的贫困类型；白水县具有典型的黄土高原地貌，代表中国黄土高原的贫困类型；翁牛特旗属于半牧半农干旱区，代表中国农牧区的贫困类型。