“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国必须长期坚持的一项基本国策，然而，随着经济增长压力的加大，“守住18亿亩耕地红线”这一最根本的土地政策正在遭遇越来越多的挑战。半月谈记者最近在河北、安徽等地采访发现，各类“隐性土地流失”正频频敲响耕地资源保护警钟！

“高阳报告”令人忧

今年6月麦收时节，河北省高阳县来了一批特殊的客人，由中国社科院农村发展研究所国家社科基金重大项目课题组牵头组织，河北大学中国乡村建设研究中心的研究人员来到高阳县的田间地头，对当地耕地资源进行实地调研。

有“纺织之乡”之誉的高阳是河北一个经济发展水平较好的县区，研究人员在一份名为"对高阳县耕地资源隐性流失问题的调查报告"中指出，当地土地隐性流失问题严重，主要表现在土地季节性抛荒、土地流转不顺畅、农业生产效益不高等问题。

当地许多农民只种一季玉米而不种小麦，造成在生产小麦的季节出现抛荒。据调查，这主要由于种植玉米比小麦的收益高不少。而近年来生产资料价格不断上涨，使得农民种粮收益锐减，季节性抛荒在当地司空见惯。

在这样一个城镇化水平较高、工业经济较发达的地区，农民的做工收益远远高于种地收益。在此情况下，应该提倡土地流转，发展规模经营。但是高阳土地流转现象并不普遍。原因是，很多农民担心土地承包出去后就不能再收回来。这种对土地的依赖心理使得不少农民宁愿闲置抛荒也不愿把土地承包出去。

此外，这份报告还指出，高阳县县域工业较发达，工业产值占当地GDP的大部分，全县有80%以上农业人口已从事非农产业。在这种情况下，该县十分重视鼓励工业和民营经济发展，对农业的发展则有所忽视。这使得农业生产的投入不足，影响和制约了耕地效益的发挥。

流失猛于虎

半月谈记者在河北、安徽等地调查发现，类似高阳县的耕地资源隐性流失现象在全国其他地方也不同程度存在。季节性抛荒和土地耕种效率下降是目前农村耕地资源利用率不高的普遍表现。

安徽省凤阳县农委主任许华告诉记者，随着近年来农村大量青壮年劳力外出务工，"职业农民"越来越少，大部分田地由出不去的老人或妇女"兼业"耕种，受体力及文化素质等多方限制，他们对农业新技术的接受和应用能力不强，不少人满足于按照传统习惯种"随意田"，从而影响了农业新技术的推广应用，进而制约了农业生产的提升。以安徽近年来开展的小麦高产攻关为例，目前全省小麦高产攻关田块亩产最高可达700 公斤，而全省平均的小麦亩产却只有330公斤左右，土地的种植效益差别由此可见一斑。

此外，近年来，粮食等农产品价格的波动也影响了农民的种植意愿，成为导致耕地隐性流失的重要原因。记者最近在安徽一些地方采访发现，受去年以来油菜籽价格下跌的影响，今秋安徽农民油菜籽种植意愿有所下降，一些地方甚至出现农民抛荒不种的现象。在油菜主产区全椒县，为了避免农民不种油菜撂荒土地，该县农业部门特地准备了6万亩的绿肥种，免费提供给农民。

需要警惕的是，近年来各地为满足城镇建设和工业项目用地需要，相继推出的复垦地1∶1置换建设用地的所谓"耕地占补平衡"，成为隐性土地流失的新渠道。

自2004年以来，河北省沧州市为缓解项目建设用地指标短缺，对上百个废弃砖瓦窑占地进行整理，上万亩废弃地复垦后置换出建设用地指标，"移"向指标不足的工业区。位置较好的直接征用，位置偏远的复垦后让当地农民耕种，按照复垦同等面积在集中的工业区征用。"占一补一"，表面上看保持了耕地总量占补平衡。然而，由于复垦地与置换地质量不对等，所谓的"平衡"隐藏诸多问题。吴桥县管庄村村民葛世路说，占地300多亩的废弃砖瓦窑复垦后，村民都种上了棉花，但由于土质难以恢复，长势比好耕地差不少。

以吴桥县经济技术开发区为例，省里给这个开发区的建设用地指标每年只有四五十亩，随着招商引资力度加大，远远不能满足需要。近年来，县里已复垦包括管庄村在内的10个砖瓦窑，在开发区置换出用地指标911亩，为14个项目提供了土地。同样在泊头市工业区，省里给的建设用地指标也很有限，而偏远农村的废弃砖瓦窑占地很难直接用于项目建设，"复垦置换"成为当地解决难题的出路。已经置换用地指标区1200 亩，使得工业区新增项目32个。

记者在安徽一些地方调查发现，安徽各地开展的土地整理在推动土地资源整合、节约用地的同时，也存在着造成耕地隐性流失的风险。在一些实施村庄整治的项目点，村民和干部表示，复垦的宅基地"地力"下降，至少需要三到五年才能达到现有耕地的"地力"水平，因此，复垦土地在短期内产量很难达到良田的水平。

"现在各地都把村庄整治集中居住节约出的耕地指标作为弥补城市建设占地的途径，但是必须看到通过农村宅基地复耕出的土地质量与城市建设所占的耕地质量差别较大，这样的'占一补一'实际潜藏着耕地隐性流失的风险。"一位基层农业干部担忧地告诉记者。

隐性流失亟待重视

中国农业大学教授李小云说，守住18亿亩耕地红线，在保量的同时必须保质，关键是遏制住非农建设项目占用好地，要把质量高、区位好的中高产田重点保护好。

直接参与指导高阳调查的中国社科院农村发展研究中心研究员于建嵘认为，在当前各地保持经济增长的压力下，守住18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全面临巨大挑战。对于一些地方出现的耕地资源隐性流失问题必须高度重视。

他认为，粮食安全不仅是有没有耕地的问题，还有农民愿不愿意种粮的问题。坚持最严格的耕地保护制度，不仅要关注农业用地的非农化所造成的显性流失，农业用地的利用效率对我国的粮食安全同样具有十分重大的现实意义。

于建嵘指出，耕地资源隐性流失问题的核心是现行土地制度的非市场化配置和二元土地制度形成畸形的结果。现在通行的采取行政性手段进行耕地保护实际上带有计划经济时代的色彩，已不适应当前市场经济发展的客观要求。实行耕地保护最重要的是发挥市场作用，调整工农业的产业效益和产品价格，积极采取"绿箱"政策对农业产业进行必要保护，保护农民种粮的收益和积极性。

解决耕地资源隐形流失的关键，还要完善和明确土地承包权的稳定性，确保土地产权的长期稳定和保护农民土地权益，通过土地流转制度创新，加快农民土地市场化程度。（记者 张涛 杨玉华）