祝炳水 中共云南省委政策研究室

        党的十七大报告中明确提出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设。党的十七届三中全会又着重从繁荣农村文化、办好农村教育事业、促进农村医疗卫生事业发展等八个方面，进一步对加快
发展农村公共事业，促进农村社会全面进步作出了重大决策和部署。如何贯彻落实好中央文件精神，加快推进农村社会事业发展，努力使改革发展成果惠及广大人民群众，实现真正意义上的共建共享，需要深入的调查和思考。

        农村社会民生的特点

        农村是社会不可分割的重要组成部分。作为一个农业大国，我国农村社会民生有自己的特点：

         1．范围广泛。农村社会民生范围的广泛性，主要表现在人口众多。国家统计局数字表明，截至2007年底，我国的城镇化率为45%左右，这也标志着在我国仍有近7亿人口生活在农村。农村社会民生的这种广泛性，决定了发展农村社会民生事业的紧迫性和难度。

         2．需求存在差异。农村社会民生需求的差异性，是指各地农民民生诉求的内容不尽相同。对于城乡结合部的农民来说，他们的民生诉求或许更倾向于土地征用后的补偿、能否纳入城市社保范围、平等享受市民待遇等；对于那些温饱有余，小康不足的农民来说，他们的民生诉求或许更倾向于减轻生活负担，拓宽增收渠道，改善生存条件；而对于那些至今仍处在贫困线和绝对贫困线以下的群众来说，他们的民生诉求或许更倾向于如何才能生存下去、生存得更好。差异性决定了发展农村社会民生事业必须因地制宜，因时而定，根据具体情况有所侧重，才能起到事半功倍的效果。

         3．建设长期性。农村社会民生是一项涉及面广，牵涉内容多，投入巨大的系统工程，既超前不得，也滞后不得，必须需要一个长期的建构过程。农村社会民生建构的长期性，决定了发展农村社会民生事业必须克服急于求成和不切实际的思想观念，既要考虑到广大农民的实际需要和迫切愿望，也要考虑到各级财政的实际承受能力；既不能好大喜功，开无法兑现的空头支票，失信于民，也不能对农民群众实际困难不闻不问，而是要根据农村社会民生的轻重缓急，分阶段、按步骤、有规划的稳步推进。

         4．经济保守性。内需不足是我国当前经济工作面临的一个重要问题，而造成内需不足的一个重要原因，是庞大的农村消费市场尚处在待开发状态。近年来我国农民的收入有所增长，但大多数存入了银行，并没有进入消费市场。除了受“丰年防饥 ”和勤俭持家传统思想影响外，更重要的因素是我国农民社会保障不足，导致农民有钱也不敢花。只有加快发展农村社会民生事业，才能真正让广大农民免除后顾之忧，敢于花钱。

         5．发展滞后。农村社会民生发展的滞后性，是指农村民生事业发展严重滞后于城市民生事业的发展步伐。造成农村民生发展滞后的原因是多方的，既有我国特定的国情因素，也有我国长期实行农村支援城市发展的政策因素。随着我国改革开放的不断深入，综合国力的不断提高，我国已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。发展农村社会民生事业，不仅是保持党同农民群众的血肉联系和巩固党在农村的执政基础的迫切需要，也是让人民群众共享社会发展成果的重要体现。

         6．是社会稳定的基础。发展农村社会事业对促进社会和谐、维护社会稳定具有基础性作用，农稳则国安。尽管改革开放之后，我国城市化进程加快，城市人口规模不断扩大，这些新增城市人口与广大农民群众有关千丝万缕的联系，他们中有的尽管“跳出了农门”，却依然要承担着偿还个人成长过程中积攒的债务和仍然生活在农村的亲人生老病死等负担；有的因单位效应不景气和城市生活成本的上升，依然靠农村亲人的接济。农村社会民生事业发展可以减轻“跳出农门”的新增城市人的经济负担，减少社会不安定因素，促进社会健康和谐发展。

        改善农村社会民生主要内容

        改善农村社会民生问题，是时代所趋，民心所盼。改善农村社会民生应结合当前实际，从解决农民群众最盼望、最迫切、最急需解决的问题入手，始终把改善农村生产生活条件，提高农村自我发展能力，完善农村公共服务体系作为改善农村社会民生的主要内容。

         1．加强农村基础设施建设

         基础设施建设薄弱是导致农村穷、农业弱、农民苦的主要因素之一。改善农村社会民生，要把加强农村基础设施建设，改善农村生产生活条件作为改善农村社会民生问题的治本之策。着力加强农田基础设施建设，提高农田有效灌溉面积，加大土地整治力度，加快中低产农田改造，推广测土配方施肥和保护性耕作，提高耕地质量，大幅度增加高产稳产农田比重。加快推进“通达工程”的实施进程，加大对那些至今仍未通车、通路农村的乡村道路改造、扩建力度，切实解决广大农村出行难、交通不便的问题。扩大“农村电网改造工程”的覆盖范围，力争使农村电网改造范围覆盖全省农村，确保在广大农村基本实现同网同价，家家都能用得上电、用得起电。积极实施“农村广场文化建设工程”，加大农村公共文化设施建设的力度，加快推进广播电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和村文化室建设等，切实改变农村文化娱乐设施资源短缺的现状，不断满足广大农民日益增长的文化生活需求。加快以“农村民居安全工程”为重点的农村防灾减灾建设，加快农村危房改造，提高农村学校、医院等公共设施建筑质量，落实安全标准和责任，提高灾害处置能力和农民避灾自救能力。积极实施农村清洁工程，加快改水、改厨、改厕、改圈工程实施，巩固和推广农村节能灶、沼气、秸秆利用、小水电、太阳能等可再生能源技术，形成清洁、经济的农村能源体系，不断改善农村卫生条件和居住环境。推进广电网、电信网、互联网“三网融合”，利用现代科技信息为农村服务。

         2．发展现代特色农业

        农民收入低，根子在农业低效。要充分利用现有条件，把发展现代特色农业，拓宽农民增收渠道作为改善农村社会民生的动力之源。坚持以市场为导向、科技创新为手段、农民脱贫致富为目标，在确保粮食基本自给的基础上，本着易牧则牧、易林则林的原则，充分利用现有条件，在适宜的地方发展畜牧养殖业和干果经济林产业，努力形成优势突出和特色鲜明的产业带，并积极引导加工、流通、储运设施建设向优势产业区聚集，不断促进农业产业集约化、规模化、设施化生产水平，提高农业综合生产能力。各地要加大传统优势农业的扶持力度，强化优势农业的市场竞争力，不断拓宽农业增效农民增收的渠道。要大力发展农业园区经济，鼓励优质企业到农村投资兴办农业园区经济，探索建立起“公司＋园区＋基地＋农户”的新型发展模式，不断促进农业标准化、现代化生产水平，切实提高农产品市场竞争能力和抵御市场风险能力，确保农民增收来源具有稳定的产业支撑体系。完善农产品加工业发展税收支持政策，提升农产品附加值，确保农业增产农民增收。加快农业科学技术的推广步伐，积极开展农民技术培训，促进农业科技成果转化，促进产学研，农科教结合，支持高等院所同农民专业合作社、龙头企业、农户开展多种形式技术合作，促进科技对提高农业综合生产能力的贡献率。

         3．办好农村教育事业 

        教育关系国家的前途与未来，要把办好农村教育事业，促进农民人人享有接受良好教育机会作为改善农村社会民生的首善之举，切实加大农村教育资源的整合和经费的保障力度，改善农村办学条件，提高义务教育质量，促进城乡义务教育均衡发展。要整合农村教育资源，切实扭转农村校点分散、办学成本高、办学质量不高的局面，扩大农村义务教育阶段集中办学的规模，并通过建立惠及农村九年义务教育学生免费机制、高中困难学生救助机制、“大中专”困难学生扶助机制等为主要内容的“农村贫困学生助学”基金，不断完善农村贫困学生助学救助体系，切实解决困难家庭学生上学难的问题，确保农村孩子不因贫困而辍学。要稳定农村教师队伍，切实改善农村教师工作环境。要继续设立农村特岗教师岗位，鼓励优秀应届大学毕业生到农村教书育人。要建立健全城乡教师交流机制，支持社会力量参与农村学前教育、特殊教育、继续教育等非义务教育阶段办学模式，不断丰富农村教育资源。 

         4．建立健全农村基本医疗卫生保障制度

        医疗卫生服务是民生之急，要尽快建立健全农村基本医疗卫生制度。积极实施“农民健康工程”，严格按照党的十七大精神，坚持公共医疗卫生的公益性质，在加大政府投入的同时，鼓励社会资金进入，不断整合城乡医疗卫生资源，建立健全农村三级医疗卫生服务网络，重点在每个乡镇办好一所卫生院，每个村委会建设一个村卫生室，提高乡村卫生院所医疗服务保障能力，确保广大农民群众遇病能够就近医治，切实解决好广大农村看病难、看病贵的问题。要巩固和发展新型农村合作医疗制度，规范和完善农村大病防治和救助机制。要加强农村卫生人才队伍建设，妥善解决乡村医生补贴，紧密结合国家万名医师支援农村卫生工程，组织城市医师到农村开展医疗服务和技术培训。坚持预防为主、以农村为重点，建立和完善覆盖农村的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为广大农民提供安全、有效、价廉的医疗卫生服务，确保中央提出的到2011年实现农村人人享有基本医疗卫生服务的目标实现。 

         5．健全农村社会保障体系，建立和完善农村基本生活保障制度

        保障农村困难群众得到及时可靠的基本生活保障和社会救助，是各级党委、政府和全社会应尽的义务。健全农村社会保障体系，建立和完善农村基本生活保障制度是改善农村社会民生的重要方面。坚持以广覆盖、保基本、多层次、可持续为指导方针，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加大财政支持力度，加快建立覆盖全省农村的社会保障体系，实现城乡一体化，推进城乡公共服务均等化进程。紧密结合新形势发展，完善失地农民养老保障体系，并通过货币安置与保障机制相结合的办法，建立失地农民的社保基金和专门账户，为失地农民办理养老保险。全面落实农村五保供养政策，确保供养水平不低于当地村民平均水平。全面落实农村残疾预防和残疾人康复工作规定，扩大农村最低生活保障线覆盖范围，放宽保障标准，降低保障门槛，实现应保尽保、应保必保。

         6．推进农村扶贫开发

        党的十七届三中全会明确提出，到2020年农民人均纯收入比2008年翻一翻，基本消除绝对贫困现象。要把稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富，消除农村绝对贫困现象作为改善农村社会民生的应尽之责。坚持以贫困县为主战场，以产业开发式扶贫为重点，积极探索建立“整县推进”和连片开发扶贫新模式，紧密结合贫困地区的实际，坚持开发式扶贫方针，切实搞好产业扶贫发展规划，加大扶贫资金和项目的整合力度，努力使扶贫产业项目实现远、中、近三结合。继续落实党政机关定点扶贫的相关规定，充分发挥企业、学校、科研院所和社会各界在扶贫开发中的积极作用，不断加大对革命老区、边疆民族地区、贫困地区发展的扶持力度。搞好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接，对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助。保持现有以工代赈投资规模不变的情况下，逐年以一定比例增加以工代赈资金，主要用于贫困地区县乡村基础设施建设，并适当降低地方政府配套资金的比例，切实减轻贫困地区的财政压力，提高以工代赈资金的扶贫效果。加快农村信用社会改革步伐，进一步调整扶贫贴息贷款的投放结构，加大对贫困农户的投放规模和调整投放比例，不仅为种粮、养殖、农产品、加工、运销等专业大户贷款，更要为小农户提供小额贷款，切实解决贫困农民贷款难的问题。