农业财政专项资金绩效审计理论与实践

　　一、引言

　　为深入贯彻落实中共中央、国务院《全面实施预算绩效管理的意见》，农业农村部就全面实施预算绩效管理，完善预算绩效管理体系提出《农业农村部全面实施预算绩效管理工作方案》（以下简称《方案》）。方案提出要实施全过程预算绩效管理，包括开展事前绩效评估、全面设置绩效目标、做好绩效运行监控、开展绩效评价。

　　二、农业财政专项资金绩效审计实践分析

　　2018—2019年，农业农村部连续两年组织力量开展了农业专项财政资金绩效审计，选取了海洋渔业资源调查与探捕、农业国际交流与合作两个专项，这是近两年来农业农村部对绩效审计的探索与实践。

　　（一）农业专项资金绩效审计评价指标与标准

　　指标的设置。根据财政专项资金绩效审计的关注重点，农业财政专项资金绩效审计在建立指标体系时，主要将项目绩效指标设定情况、绩效管理过程、绩效指标实现情况三个层面作为绩效审计的一级指标。

　　在一级指标“项目绩效指标设定情况”下，主要分为目标设置、指标设置两个二级指标。其中，目标设置主要关注项目实施单位在年初设置农业项目目标时，目标内容的合理性与明确性。指标设置主要关注农业项目实施单位根据项目实施内容及年度目标设置绩效指标时，绩效指标的细化程度、指标量化程度以及指标的准确性。

　　在一级指标“绩效过程管理情况”下，主要分为资金管理、业务管理两个二级指标。其中，资金管理主要关注农业财政资金是预算编制合理性，预算编制合规性，资金使用合规性，财务监控有效性等方面。业务管理主要关注该农业项目管理制度健全性、过程监管可控性与档案记录完整性。

　　在一级指标“项目指标实现”下，主要分为目标完成情况、项目效果两个二级指标。其中，目标完成情况主要关注项目指标完成数量、指标的完成时效以及完成质量。项目效果主要关注项目实施过程中，服务对象的满意度。

　　（二）农业财政专项资金绩效审计发现问题

　　1．项目目标设定审计情况。根据两次绩效审计情况，个别项目存在绩效目标设定不够科学的情况。如，个别项目未全面地根据项目的具体实施内容设立绩效目标；已设立目标的专项存在评价标准偏低、缺少关键因素等情形。

　　2．项目组织实施审计情况。根据审计情况，个别单位未根据项目任务书或者项目实施管理办法的要求，根据本单位承担项目的实际情况制定相关管理办法。

　　3．项目执行审计情况。审计发现部分单位存在未经批复自行调整项目实施内容和擅自变更项目内容的问题。

　　4．项目资金管理使用审计情况。审计发现在项目资金使用和管理中仍存在需进一步规范的问题，如扩大财政项目资金支出范围、从零余额账户提取现金存入基本账户、项目支出分摊依据不充分等。

　　（三）审计发现问题的原因分析

　　1．制度理解执行不到位。不同性质的项目承担单位对部门预算项目相关管理办法掌握、理解程度不一致，部分单位对如何规范使用项目资金、加强项目管理等政策规定不清楚、理解不到位的情况，造成制度和执行脱节。

　　2．项目资金监管责任不落实。随着部门项目管理改革的不断深化，项目主管司局担负的项目执行监督与资金监管责任不断细化和加强，但项目主管司局重资金安排、轻监管的思维定势未能根除，对项目承担单位任务执行中的资金使用管理情况跟踪监督缺位，问责机制不能有效落实，致使部分不合规问题未能及时发现和纠正。

　　3．主观因素容易影响结果的评判。绩效审计评价指标还受到被审计单位对准备资料的理解程度、配合程度、重视程度和审计人员缺乏专业判断等方面的影响。一是各单位对绩效审计工作的重视程度不同；二是部分评价资料专业性较强，由于审计人员专业限制，个别情况下较难做出恰当、科学的判断；三是不同性质的单位在项目中发挥的作用不同，统一评估衡量存在难度。

　　4．绩效审计目标不够具体。国内外绩效审计研究表明，绩效审计目标具体单一，聚焦内部控制制度或程序的恰当性，才能具有较强针对性和操作性。

　　（四）进一步做好项目绩效审计工作的建议

　　1．加强培训和宣传，推动项目绩效管理。建议要进一步加强财务培训工作力度，设立专题，研发典型案例，通过要点解析、案例分析等不断创新培训方式方法，多渠道、多形式推动项目管理人员、项目实施人员、财务人员以及审计人员的培训工作，使其全面理解、熟练掌握项目绩效管理政策。

　　2．建立多领域业务专家参与绩效审计的组织机制。由于财政专项资金涉及面广，绩效审计需要较广泛的专业知识，需要有相关专业背景的专家参与。本次的海洋渔业资源调查与探捕项目成果具有较强的专业性，仅凭财会知识背景的审计人员难于全面完成项目绩效审计评价。建议除审计专业人员外，应聘请相关领域的专业人员共同参与绩效审计工作。

　　3．充分发挥绩效评价指标体系在绩效审计中的作用。合理利用科学的绩效审计评价指标构建是绩效审计成功的前提，审前调查与审中修订相结合是提升绩效审计评价指标体系科学性有效性的手段，在绩效评价指标体系中将管理和绩效、定量和定性、指标评价和事实检查、审计评价和民主测评有效结合起来，是提高绩效审计成功的关键。

　　4．先行试点，逐步扩大农业财政专项绩效审计规模。可以选择重点领域，对资金投入比重较大问题较多的项目，积极开展相关领域绩效审计的实践、调研工作。可以从专项项目中选出不同地区具有典型性的行业、单位进行绩效审计实践和调研，不断总结和积累绩效审计经验。

　　5．充分利用大数据技术，提高绩效审计效率。利用大数据开展财政专项资金绩效审计过程中，可以政策先行，例如制定《农业农村部关于审计电子数据管理办法》；然后将农业领域的财政专项资金相关数据，形成数据库；最后对数据进行分析，筛查疑点数据信息。