马铃薯是我国第四大主粮作物，2017年种植面积8696万亩，产量9682万吨，占世界总量的近三分之一。马铃薯耐干旱、耐瘠薄、抗灾能力强、稳产高产，是三北、西南等老少边穷地区的主栽农作物，种植区域与连片特困区高度重合，15个主产省区有6000多万薯农。马铃薯产业被列入国家“粮食安全”“产业扶贫、精准扶贫”和“兴边富农”发展战略的重点扶持产业。

    起步晚又遭遇进口冲击，产业发展艰难

    我国马铃薯加工业相较于欧洲这种老牌马铃薯加工业基地起步较晚。随着国内马铃薯种植业的发展，至上世纪90年代初，马铃薯加工业得到较大发展。马铃薯加工业主要包括淀粉、全粉和薯条薯片等三类产品，每年可消化1000万吨左右鲜薯。其中淀粉加工（包括粉条、粉丝、粉皮等）占70%左右，每年可加工转化马铃薯700-800万吨，对马铃薯生产具有“稳定器”作用。因此，马铃薯加工业是贫困地区的支柱性产业，对区域经济发展、增加农民收入、带动老少边穷地区脱贫致富有重要意义。

    马铃薯淀粉具有粘性大、膨胀效果好、吸水力强等特点，被广泛应用于食品、制药、化工、造纸、纺织、建材、发酵、水处理等几十个工业领域，国内对马铃薯淀粉的需求约在70万吨左右。

    欧洲在马铃薯种植方面具有得天独厚的气候和土壤优势，长期发展中形成了规模化和现代化经营，机械化水平明显高于我国，其马铃薯加工企业平均生产成本只占到我国的50%-60%，形成了出口价格优势。据海关统计，2005年我国从欧盟进口的马铃薯淀粉数量激增至7.5万吨，同比增长近3倍，比此前3年总和还多一万多吨；价格大幅下跌。欧盟马铃薯淀粉到岸价从550美元／吨猛降到了360美元／吨，最低时每吨折合人民币仅2800元左右。伴随着欧洲马铃薯淀粉非常态化的进口，国内马铃薯淀粉企业出现资金周转困难、产品价格大幅下跌、产品滞销等情况，全行业处于大幅亏损状态，产业发展艰难。

    实施反倾销措施，建立第一道进口冲击“防洪堤”

    大量欧盟马铃薯淀粉涌入我国，国内产业界开始质疑其存在倾销，即产品以低于其正常价值的价格出口到另一国家（地区）的可能性。为了保护马铃薯产业安全，2005年12月29日，国内马铃薯淀粉骨干企业内蒙古奈伦、黑龙江沃华、大兴安岭丽雪精、青海威思顿、内蒙古科鑫源、甘肃兴达和云南昭阳等代表国内产业向商务部提交反倾销调查申请。这些企业马铃薯淀粉产量占当时国内同类产品总产量的50%以上，符合反倾销条例规定的申请人资格要求。

    反倾销是针对不公平贸易采取的贸易救济措施。根据我国《反倾销条例》，采取反倾销措施需满足“进口产品以倾销方式进入中华人民共和国市场，并对已经建立的国内产业造成实质损害或者产生实质损害威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍”的条件。2006年2月6日，商务部决定立案调查，经过一系列调查程序，2007年2月6日发布最终裁定，认定原产于欧盟的进口马铃薯淀粉存在倾销，对国内马铃薯淀粉产业造成实质损害且倾销和实质损害之间存在因果关系，决定对原产于欧盟的马铃薯淀粉征收17%-35%的反倾销税。该措施的实施为国内产业创造了有序稳定的市场环境，国内马铃薯淀粉产量由2005年的12.5万吨迅速增至2007年的34.5万吨，价格实现恢复性上涨，国内产业扭亏为盈。

    进口过猛势头再现，产业提起反补贴诉讼

    实施反倾销措施两年后，2009年开始自欧盟进口马铃薯淀粉开始反弹，2010年达到14万吨，自欧盟进口占总进口80%以上，反倾销措施效果受到侵蚀。马铃薯淀粉专业委员会代表国内产业于2010年6月30日向商务部提出了反补贴调查申请。反补贴是针对不公平贸易采取的贸易救济措施。根据我国《反补贴条例》，采取反补贴措施需满足“进口产品存在补贴并对已经建立的国内产业造成实质损害或者产生实质损害威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍的”的条件。2010年8月30日，反补贴案件正式立案调查。经过1年多的调查、听证和实地核查，2011年9月16日商务部裁定欧盟对马铃薯淀粉存在补贴并对国内产业造成实质性损害，决定征收7.5%-12.5%的反补贴税。自此，我国对原产于欧盟的进口马铃薯淀粉实施了反倾销和反补贴两项贸易救济措施，为国内马铃薯淀粉产业赢得了宝贵的发展机会。

    延续“双反”措施，助推产业扶贫

    “双反”措施是合理运用WTO公平贸易原则，维护我国农业产业安全的重要方式，同时对保障老少边穷地区6000万薯农的生计、推动产业扶贫及实现脱贫攻坚具有重要意义。措施实施后效果明显。首先，马铃薯淀粉进口得到一定控制。2007年国内进口总量和自欧盟进口量分别由6.9万吨和6.73万吨降至1.0万吨和0.74万吨。2011年，商务部在2010年进口量异常激增至14.2万吨，其中自欧盟进口量高达14万吨情形下，对原产于欧盟的马铃薯淀粉实施反补贴措施，进口量再次得到控制。其次，国内产业稳定发展。马铃薯播种面积由2006年的6316.5万亩增加至2016年的8439万亩，年均增长2.9%。马铃薯淀粉（等级以上）产量由2006年的18.8万吨增加至2016年的32.9万吨，年均增长5.8%。马铃薯淀粉售价从2005年的3600元/吨恢复到2008年以后的7000-8000元/吨的合理水平，2010年以来各地生产企业均实现扭亏为盈，开工率90%以上。第三，薯农收入明显增加。反倾销措施实施以后，马铃薯淀粉加工原材料价格不断提高，薯农收入由2005年的360元/吨增至2016年的1000元/吨，年增9.7%。

    根据相关条例，我国反倾销和反补贴措施的实施期均为5年。实施期间，应利害关系方请求，调查机关可对“双反”措施进行复审。根据复审结果，由国务院相关部门作出保留、修改或取消有关措施的决定。迄今为止，我国对原产于欧盟的进口马铃薯淀粉反倾销和反补贴措施已分别进行了2次和1次期终复审，即2013年2月5日，商务部决定延长反倾销措施5年；2019年2月1日，商务部终裁决定继续实施反倾销措施5年。2017年9月15日，商务部在反补贴措施期终复审后决定继续实施反补贴措施5年。农业农村部农业贸易促进中心供稿