涂圣伟

    土地问题解决得好，农民利益就更有保障，农村发展活力也更足。促进城乡融合发展，关键仍在土地上；从根本上解决好土地问题，城乡土地平等入市、公平竞争是重要突破口，必将为乡村振兴和新型城镇化注入新动力、增添新活力。

    2019年5月5日，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》），聚焦乡村振兴和新型城镇化领域的制度性供给，文件提出了一系列管方向、管全局、管根本、管长远的战略举措。其中，农村土地制度改革依然是“重头戏”，而集体经营性建设用地入市无疑又是关键一幕。

    有土斯有财，有财斯有用。土地是“财富之母”，是农民最大的资产。然而，农村土地却并没有成为农民财产性收入的重要来源。闲置土地不能“生钱”，农民只能“抱着金饭碗没饭吃”。

    资产变资本，中间到底隔着什么？隔着清晰的产权和完整的权能。之前，我国农村土地权属看似明确实则并不清晰，土地归农民集体所有，集体到底是谁，好像也不能完全说清楚。集体资产归属集体经济组织全体成员，但每个成员占有多少、每年可以获益多少，也不是很清楚。近年来推动的农村土地“三权分置”改革、农村集体产权制度改革，出发点就是为了明晰土地产权关系，赋予农民对集体资产股份更加明确的占有权和收益权。

    确权是基础，却不是改革的全部。农村土地权能不完整，才是限制土地资本化更为关键的障碍。长期以来，我国城乡之间实行两种不同的土地制度，城镇国有土地可以通过招拍挂程序自由流转，可以担保抵押；农地却必须通过征收和办理农地转用审批手续变为国有建设用地，农村土地与国有土地不能同等入市、同权同价。

    资产价值是在流转中产生的，如果不能充分流转，大多资产只能是“死资产”或“沉睡资产”。为了更好地保护和实现农民土地权益，赋予农民更多财产权利，还权赋能、活权增利成为近些年来深化农村土地制度改革的主要方向。然则，农村土地问题极为复杂，农村承包地、集体经营性建设用地、宅基地“三块地”情况又各不相同。其中，承包地的制度性框架已经形成，政策相对完善定型；宅基地十分复杂敏感，短期改革突破难度大。为此，集体经营性建设用地入市由于牵动城乡两个地理空间，反而成了改革的攻坚主力，受到的关注也更多。

    所谓农村集体经营性建设用地，是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。2015年全国层面启动的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点（简称“农村土地制度改革三项试点”）中，农村集体经营性建设用地入市试点15个，2016年扩大到全部33个试点县（市、区）。“农地入市”引来社会一片叫好，农民也深受鼓舞满怀期待。

    然而，按照现有口径计算，全国农村集体经营性建设用地总量规模约为4200万亩，只占集体建设用地总量的13.3%。不仅占比不高，而且集体经营性建设用地分布还很不均衡，主要集中在沿海地区以及城乡结合部和城中村，碎片化严重。也就是说，对多数农民而言，农村集体经营性建设用地入市这事既摸不着，也参与不了。

    为了让更多的农民能够分享到城镇化进程中土地增值收益，把好事办得更好，《意见》对农村承包地、农村宅基地、集体经营性建设用地“三块地”改革进行了部署，关键亮点在集体经营性建设用地上。

    《意见》提出，按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。这意味着，农村集体经营性建设用地入市“扩围”了。

    原有的集体经营性建设用地范围太小，受益面比较窄，现在允许有序将有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，待入市集体经营性建设用地的规模事实上增加了。原先有集体经营性建设用地的村，入市覆盖面、惠及面会提高；过去没有集体经营性建设用地的村，也可以将闲置宅基地、废弃集体公益性建设用地通过直接入市盘活增值。这项改革一旦试点后普遍推开，基本每个村庄都有了参与集体经营性建设用地入市的机会，大部分农民都可能成为这项改革的受益者。

    当然，任何事情都有风险，风险和收益往往是伴生的。农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂。改不好、改得过急，都可能给社会稳定带来风险。集体经营性建设用地入市，底线很明确，就是土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。不管政策如何调整，需要遵循“三不”原则，不能把集体所有制改没了、耕地改少了、农民利益受损了。

    尽管农村建设用地内部“三块地”转变“通道”打通了，但并不意味着就可以大规模实施，一些前置条件必须满足。一是要按照国家统一部署进行。当前集体经营性建设用地入市仍处在试点阶段，试点结束后何时以什么方式普遍推开，还取决于修法，需要按照国家统一部署来实施，要有序进行。二是必须农民愿意。不能为了搞“入市”，违背农民意愿，代替农民做主，强迫农民放弃宅基地，维护农民基本权益是不能打破的底线。三是必须合法合规。待入市的土地要符合空间规划、用途管制和依法取得，借入市“打擦边球”的行为是严格禁止的。

    最后，推动集体经营性建设用地入市，搞好收益分配是关键。收益分配搞不好，不仅会影响改革的节奏和效果，还会引发矛盾和纠纷。有序推进集体经营性建设用地，需要找到平衡国家、集体、个人三者之间收益的有效办法，让农民平等共享土地增值收益。不能轰轰烈烈一场，农民却成了旁观者。

    土地是民生之本、发展之基。土地问题始终是现代化进程中全局性、战略性的重大问题。土地问题解决得好，农民利益就更有保障，农村发展活力也更足。促进城乡融合发展，关键仍在土地上；从根本上解决好土地问题，城乡土地平等入市、公平竞争是重要突破口，必将为乡村振兴和新型城镇化注入新动力、增添新活力。

    （作者单位：国家发改委产业经济与技术经济研究所）